核心观点

为了进一步完善精准扶贫的体制机制，提出如下建议：其一，贫困县的甄别与遴选要与国家主体功能区划相结合；其二，要尽快建立贫困县的动态评估机制；其三，构建贫困县退出的激励机制和“后扶持”机制

今年10月17日是我国首个“扶贫日”，设立“扶贫日”是我们继续向贫困宣战的一个重要举措。中央领导指出，贫困地区的脱贫致富是全面建成小康社会的难点所在，要进一步增强责任感、紧迫感，认真落实中央关于扶贫开发工作的部署，转变思想观念，创新体制机制，最大限度地激发贫困地区和贫困群众的内生发展动力，着力搞好精准扶贫，明确时间进度，确保如期完成扶贫开发任务。并特别强调要把扶贫成效作为贫困县的主要考核指标，建立约束和退出机制，调动脱贫积极性。

“靶向疗法”有助于避免“公地悲剧”

长期以来，贫困问题是与人口激增、粮食短缺、能源枯竭、环境污染并列的全球五大难题之一。伴随各国工业化和城市化的发展，全球绝对贫困人口总量虽然有所减少，但相对贫困人口却不减反增。特别是在一些发展中国家，不同空间尺度和不同社会群体之间的贫富差距均呈现扩大的态势。一些国家的农村贫困人口数量逐渐减少，但城市相对贫困人口却持续增加，拉美和非洲一些国家的城市贫民窟即是明证。事实上，绝对贫困虽然可以缓解或消除，但相对贫困却将是长期客观存在的。因此，扶贫工作将是一项长期和艰巨的任务。

改革开放以来，中国的扶贫工作取得了显著成效。30多年来，我国共有6亿多人摆脱了贫困，扶贫标准也从206元上升到目前的2300元。2011年到2013年底，我国又减少了近4000万贫困人口，贫困发生率从12.7%下降到8.5%。广东省还创立了“瞄准扶贫对象，建立动态信息化管理系统；瞄准贫困成因，因户因人制宜建立帮扶模式”的精准扶贫的新机制，通过采取“靶向疗法”，驻村驻户实施定向定位扶贫，大大提高了扶贫绩效，成为各地学习的示范模式。

然而，在扶贫中，有这样一种现象，个别的国家级贫困县在脱贫之后不愿意“摘帽”，现实中不仅出现过少数经济强县靠打折数据而跻身于贫困县的“自残业绩”行为，而且有的地方甚至还发生了由省级贫困县“升”为国家级贫困县而准备大肆庆祝的“以耻为荣”的奇怪现象。凡此种种，无不说明忝列“贫困县”尽管“其貌不扬”，但还是“有利可图”的。

扶贫工作是缩小或消除区域差异、城乡差异、群体差异，促进区域公平和社会和谐发展的重要实践任务。扶贫资金属于社会公共资源，应当用于对真正的贫困区域和贫困人口的扶持。如果将其视为“不劳而获”的福利，则既可能助长“等、靠、要”的传统观念，产生“高福利养懒”的变异行为，又有可能发生权利寻租、资金滥用等腐败现象。最终，扶贫资金的明争暗斗也难逃“公地悲剧”的厄运。

完善精准扶贫体制机制的三条建议

为了进一步完善精准扶贫的体制机制，提出如下建议：

其一，贫困县的甄别与遴选要与国家主体功能区划相结合。国家主体功能区划的精髓在于从空间层面上处理区域经济发展与生态环境保护的关系，并在顶层制度设计上科学界定地域分工的基本格局。要以国家主体功能区划为指导，尽量将那些自然环境脆弱、区位条件艰苦或生态地位显要的县级行政区纳入贫困县范畴。

其二，要尽快建立贫困县的动态评估机制。生命周期评价是国际上广泛应用的一种评价理念和方法，它最初被用来评价产品的整个生命周期——从原材料获取到设计、制造、使用、循环利用和最终处理等，定量计算、评价产品实际、潜在消耗的资源和能源以及排出的环境负荷，可作为一种有效的环境管理工具。它在工业部门中的应用包括产品系统的生态辨识与诊断、产品生命周期影响评价与比较、产品改进效果评价、生态产品设计与新产品开发、循环回收管理与工艺设计、清洁生产审计等方面。生命周期评价不仅可以解决微观产品层面的生产、使用、再生和处置等生命周期各阶段的资源和环境的合理配置，而且可以了解宏观层面上，社会经济体系和自然生态规律体系之间的相互作用和相互影响，从而为政府管理部门制定地区和行业的环境发展政策提供依据。

随着实践经验的不断积累和完善，它的应用领域进一步扩大，重要性亦逐步增强。近年来它又被运用到开发区的绩效评价中来。产品和企业具有生命周期，城市和区域同样具有生命周期。因此，我们也可以借鉴生命周期评价的理念和方法，建立贫困县（区域）的动态评估机制。一方面，要对重点扶贫项目进行经济绩效、社会绩效和生态绩效的综合评估；另一方面，要对贫困县开展全生命周期的动态评估和监管，对其纳入贫困县之前3-5年、享受贫困县政策期间、退出贫困县之后3-5年进行分阶段评估，全面比较和系统分析扶贫绩效。根据评估结果，决定其保留或退出贫困县序列。

其三，构建贫困县退出的激励机制和“后扶持”机制。一是要建立贫困县退出的奖励制度，对各项主要指标已符合退出条件的贫困县，在办理注销登记后，根据扶贫成效给予相应数量的资金奖励，提高其退出的积极性；二是要建立贫困县退出的“后扶持”制度，对部分发展尚欠稳定的原贫困县，在办理注销登记后的3-5年内，国家扶贫办应继续对其进行跟踪观察，借鉴类似扶持科技创新型中小企业“孵化器－加速器”的做法，通过建立脱贫“加速器”机制，继续支持其稳定发展，真正实现可持续脱贫的目标。

此外，为加强社会扶贫参与，需要真正建立一个全国人民都能参与的社会扶贫的网络支撑体系，把精准扶贫直接到村、到户、到人的信息和社会帮扶信息实现点对点对接，让扶贫更加精准有效。

文/石忆邵（作者为同济大学教授）