上海市人大常委会为制定一部能够满足社会需求的《上海市生活垃圾管理条例》，通过媒体广泛征求社会意见，在进行了三次审议之后，又经过今年人代会高票通过。

市人大常委会法工委表示，要在全市层面建立和推行生活垃圾全程管理制度，必然是一场攻坚战、持久战。在这样的背景下，由市人民代表大会开展生活垃圾管理立法工作，既是动员全市力量，在法治框架内推进垃圾管理、把改革发展决策同立法决策更好结合起来的需要，也是充分发挥地方立法功能，通过立法对垃圾管理工作进行主动谋划、全面推进的需要。

三审之后为何还要上大会表决？

地方性法规一般由人大常委会制定，只有少数事关重大的法规才由人民代表大会制定，比如规范立法工作的《制定地方性法规条例》。但近年来，上海市人大常委会将覆盖人群大、与市民权益密切相关的一些法规的审议和表决也列入了人代会议程——去年是《上海市食品安全条例》，前年是《老年人权益保护条例》。

《上海市生活垃圾管理条例(草案)》为何要提交市人代会审议？上海市人大常委会法工委主任丁伟解释，按照制定地方性法规条例的规定，关系到本市特别重大的事件，应该由代表大会来审议。考虑到垃圾综合处理需要全民参与，生活垃圾分类管理涉及到人们行为习惯的改变，这一草案应当由全体代表在大会上审议、表决，故本次将立法主体调整为市人代会。

各方碰撞寻找“最大公约数”

短短几日内要让全体市人大代表直接参与这一立法进程，协调各方意见是一个难点。

好在代表们对这一议题并不陌生：市人大连续两年将生活垃圾分类管理作为市、区两级人大代表下社区活动的主题，听取市民意见近2万人次，并发放3万余份调查问卷。三次征求全体市人大代表对条例草案的意见，共有270多位代表提出380多条意见建议，其中50多条意见建议被采纳。还先后组织150多位市人大代表参加立法实地调研和代表论坛。去年9月、11月、12月的常委会会议上，部分代表列席会议并参与了条例草案的审议。

事实上，经过三次审议，草案与一审稿相比已经“面目全非”，观点的碰撞和多方博弈让草案能够寻求各种利益诉求的“最大公约数”。“立法过程中出现不同意见的博弈、碰撞是现代法治社会民主立法的正常现象。”丁伟说，立法本身就是一个平衡、协调矛盾的过程，立法者所确认的法律规范是一个历经多方博弈所形成的博弈均衡。立法又是“公共产品”，其制定过程理应公开、透明，让各方意见能够充分表达，从而尽可能平衡不同利益诉求、凝聚社会共识。

激励与处罚并存，公德与法理交织

最令立法部门纠结的，是法规的执行——如果不能在社会生活中得到执行和遵守，法规就成了一纸空文。但生活垃圾分类行为习惯的养成，不可能一蹴而就，需要多管齐下。为此，条例草案既注重发挥宣传教育的功能，坚持完善正向激励机制，又对违反管理要求的行为设定必要的处罚，引导单位和个人自觉履行生活垃圾管理义务。

丁伟说，社会领域立法的一个特点就是道德规范和法律规范交织在一起。法规不只是表明立法者态度的宣言，更是用以确认、保护和发展人民所期望的社会关系和社会秩序的行为规范，它的生命在于能够得到有效执行和遵守，产生立法者所期望的效果。

“开展生活垃圾分类，推行垃圾减量化、资源化、无害化，是对传统生产生活方式的一场变革，是一项长期、复杂的系统工程，通过地方立法给予规范和引领，不仅是党中央、国务院的明确要求，也是实践工作的迫切需要。”丁伟期待这部法规通过之后对上海生活垃圾管理产生这样的改变：生活垃圾源头减量、全程分类、无害化处置和资源化利用逐步规范，全程分类体系建设进一步提高，为提升本市生活垃圾管理水平和实效提供坚实的法制保障。

作者：祝越

编辑：陈晨

责任编辑：钮怿

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