本报记者　顾一琼

刚性法律如何适应弹性生活？

这对矛盾在老城厢的拆违中，体现得淋漓尽致——老城区违搭施工简单、速度快，一夜之间能出半间房，一个节假日能起一层楼，且马上入住使用，若按《行政强制法》相关规定来拆违，无法及时制止违搭，最终耗费更多执法成本，容易激化矛盾。在上海老城厢最密集的黄浦区，区政府法制办、区城管执法局等整合法律资源，联合起草《黄浦区关于拆除违法建筑执法办案指导意见》(简称“拆违十条”)，解决了执法效率与规范、统一执法和分工协作的问题。

今年初试行“拆违十条”以来，累计拆除违法建筑1736处、27537.55平方米，提前完成全年拆违工作，但真正的亮点在于———“零”暴力抗法事件、“零”复议、“零”诉讼。特别在东街拆违顽症治理过程中，拆违工作小组收到16面锦旗、11封表扬信和无数好评。

百姓对于法治的获得感油然而生。

拆一户“惹毛”一栋楼

拆一户违搭，会“惹毛”一栋楼———这是老城厢拆违的匪夷所思之处。

黄浦区城管执法局工作人员给记者描述了这样生动的理由：一栋楼内，如果老张家搭建了违法建筑，从某种程度上意味着他已经自动放弃了公共面积的占用份额；一旦拆违，意味着老张家就会拿回公用面积份额，大家的利益“被摊薄了”。

当然，根子上的原因还在于：老城厢的违搭，和“苦困”相关。来自黄浦区法制办的一份调查显示：全区至今仍有成片旧式里弄248万平方米，8.2万户居民家庭没有卫生设施；截至今年6月，区违法建筑共21445处，居住条件困难、生活配套设施差的老城厢和旧式里弄是重灾区。

长期关注老城厢拆违的上海大学基层治理创新研究中心教授顾骏告诉记者，根据目前的《行政强制法》，违法建筑拆除案件的处理实际期限至少需要半年。现实中，这一期限远远大于半年。这对于行政机关及时制止违法建筑的生长与蔓延很不利。

在上海，老城厢违建还有一些历史原因。上世纪八九十年代，上海进入城市旧区改造阶段。当时上海市中心的旧式里弄等住宅设施甚为简陋，通过里弄改造以解决住房困难成为一种很自然的选择，比如改建增加居住面积、完善生活配套设施以改善老百姓生活条件等等。对于这些历史遗留下来的违法建筑怎么处理，法律法规并未作出有针对性的制度安排，如果只是僵化地按照法条进行执法，势必会影响居民基本生活，激化矛盾。

拆去了政府内部的壁垒

“法呆子”是没法做好拆违的。黄浦区法制办副主任王艳姮在接受采访时说，法律作为一种规范，有其局限性。

针对违法建筑治理，黄浦区政府通过制定规范性文件，在维护法律权威的前提下，对法律规范进行了补充完善。比如，考虑到公共利益和当事人权益的保护等几方面因素，将违法建筑分为正在搭建、占用公共场所、历史遗留等三种类型，分别设计了强制执行程序。针对正在搭建的违法建筑，执法人员应当在接到指令后的2小时内到达现场开展调查，责令当事人立即停止建设、24小时内自行拆除；违法建设当事人拒不停止施工的，执法人员可以采取暂扣施工工具和材料的措施；当事人拒不拆除的，立即作出强制拆除的决定。

“拆违十条”也同样重构了黄浦区拆违体制，在源头上突出区和街道城市网格化综合管理中心的快速发现优势，以及物业管理企业和社区居委的劝阻作用；在执法取证方面，强化相关部门之间的协作配合，联勤联动；在处置环节上，突出市场监管、公安消防、房地登记、供水、供电、供气等单位的作用。比如，将违法建筑纳入消防监管，对占用消防通道且拒不整改、存在重大火灾隐患难以整改等严重影响消防安全的违法建筑，公安消防部门依法采取临时查封、责令停产停业、强制执行等措施；工商部门、食药监部门不予办理营业执照和食品经营相关许可；房地产登记机构将附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，不予办理房地产转让、抵押等手续。

拆违拆去了政府内部的壁垒———规土、房管、工商、消防等不同部门都可以从各自职责进行执法。

刚性执法也应存有“温度”

黄浦区城管执法局法制科科长陈金宏说，拆违是惩治违法搭建的硬手段，但城市治理的过程中对待民众的实际苦困也应存有“温度”。

此次东街拆违，区城管执法局和街道办事处对当地每户居民的居住情况、违法搭建情况和实际生活困难都做了详细的摸底调查。在拆违之前，先做好沟通疏导，想方设法解决“违搭户”的实际问题。比如，针对符合条件的居民给予廉租房补贴；对没有厨卫设施的居民，在合法安全的前提下帮助其在“螺蛳壳里做道场”，安装相关设施。