核心观点

户籍改革的真正完成，不仅仅是身份上的统一，而是需要改变户口身份差别性的福利和公共服务体制，这需要通过 推动城乡一体化和区域一体化发展，建设不依托于城乡身份而是依托于国民身份的福利和国家管理体制；促进福利制度和户口身份脱钩而逐步实现以居住地为依托的 居民平等的福利和公共服务供给；以及促进城乡之间、地区之间的基本公共服务均等化

日前，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，标 志着这一事关亿万城乡居民生活的基础性改革进入全面实施阶段。《意见》提出全面放开建制镇和小城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严控特大城市人口规 模，建立城乡统一的户口登记制度、居住证制度，健全人口信息管理制度。新一轮户籍制度改革，确立了在全国实施差异化落户的政策原则，体现了合理的改革路 径、科学的改革精神。

户籍改革的真正完成需要实现福利和公共服务均等化

户籍制度构成城乡二元结构和地方分割的财政制度体 系的载体性制度，而其改革目标是回归于居民居住登记制度。户籍改革的困难不在于在登记表的纸面上取消户口性质的标签，而在于剥离在户口性质的身份基础上附 着的城乡间和地区间差别性的社会福利和公共服务安排及相关管理制度的运行。不破除这种身份差别性的福利体制，户籍改革实际上难以单方面完成自身的改革任 务。实际上，本世纪初以来，一些地区已经曾经实施过取消农业户口和非农业户口的探索，但是这样的改革由于社会福利和公共服务仍然内在地依托城市和农村的身 份差别，因此所谓取消农业户口和非农业户口，统一称呼为城乡居民的改革，只能是“换汤不换药”。

户籍改革的真正完成，不仅仅是身份上的统一， 而是需要改变户口身份差别性的福利和公共服务体制，这需要通过推动城乡一体化和区域一体化发展，建设不依托于城乡身份而是依托于国民身份的福利和国家管理 体制；促进福利制度和户口身份脱钩而逐步实现以居住地为依托的居民平等的福利和公共服务供给；以及促进城乡之间、地区之间的基本公共服务均等化。这样状态 下的户籍改革的完成，才标志着城乡二元结构的破除和城乡一体化的实现，标志着更加整合性的国家体制的构建。

以身份为基础的社会福利体制带来城 乡、区域和不同人口群体碎片化的福利格局，而户籍所带来的福利壁垒和管理隔离，也限制了人口的流动性。例如城市地区有城镇职工和城镇居民社会保险，一些地 区还有小城镇社会保险，或者有针对农民工的社会保险计划，农村地区居民根据农业户口身份参加新农保和新农合。农民工的身份限制使得他们中的多数群体难以纳 入城市基本社会保险。以户口为依托的社会保险计划带来不同群体间社会保险参与的不平等，同时城乡之间、区域之间社会保险的保障内容和保障水平存在巨大差 别，带来不同群体、不同地区社会保险衔接的困难，并带来部分群体同时参与不同地区的社会保险的混乱局面。

实现1亿左右农业转移人口在城镇落户，保障农业转移人口和其他常住人口在教育、医疗、养老等公共服务上的平等权利……新一轮户籍制度改革的推进，回应了社会期待、顺应了发展要求，彰显了以人为本、执政为民的理念。别了，作为“身份标签”的户口。

户籍改革的成本是对城市劳动力再生产的必要投资

外来人口进入城市后虽然稳定居住和稳定工作，却难以获得城市户籍。其存在着的制度排斥和社会排斥，以及非农化以后的农村迁移人口市民化的困难，仍然在于 以户口身份为依托的差别性的福利制度和公共服务体系。实际上，本地的农村人口在城镇中稳定居住和工作，也难以获得非农业户口的户籍和福利支持，这也是由于 农村居民的公共服务供给也是捆绑在非农业户口的户籍身份上。推动城镇化过程中的户籍改革要求逐步实现迁移流动人口基本公共服务的均等化。

然 而，一个经常被强调的户籍改革困难是，如果给外来流动人口提供户籍和提供均等化的基本公共服务，意味着巨大的成本。中国社科院、国务院发展研究中心等机构 都曾经估计了户籍改革的成本，判断从数万亿元到数十万亿元不等。对于“成本”的担心也使得有些地方政府对于户籍改革具有畏难情绪。大城市和特大城市的政府 公共服务水平更高而具有更高的改革成本，使得这些城市对于户籍改革面临更大的压力。实际上，迁移流动人口对城镇化过程的贡献总是大于其在社会再分配中带来 的所谓成本，而户籍改革的所谓成本也是对城市未来劳动力再生产的必要投资。通过加快城市的户籍改革，逐步加快以居住地为依托的均等化公共服务，能够支持和 引导人口的迁移流动，推动实现市民化，提高城市所有居民的福利，并更好地支撑中国快速城镇化的发展。

城乡差距、地区差距的扩大既是户籍改革滞 后的后果，又限制了户籍改革的推进。移民对城市作出巨大贡献不仅没能得到必要的社会再分配，而从农村向城市、从中西部到东部的人力资本转移和土地利益转移 则扩大了城乡和地区差距，并可能损害了劳动者的利益和权利。这也要求通过进一步的财政平衡和实现均等化公共服务，为推动户籍改革创造良好环境。

冲破阻碍人们自由迁徙、自由择业并平等享受公共服务的桎梏，这就是自十八届三中全会以来中国户籍制度改革明确的方向。户籍制度改革是一项复杂的系统工 程，需要兼顾的因素多、统筹推进的难度大。要完成户籍改革的历史任务，我们必须探索出一条符合我国基本国情、符合城镇化客观规律的户籍管理之路。

文/任远（作者为复旦大学社会发展与公共政策学院教授）