林荫茂

核心观点

任何权力都应该关进制度的笼子里，包括立法权力。立法权是极其重要的政治权力，这种权力将创制国家政治经济制度，赋予公民、企业权利义务，规范人们一体遵循的行为规则，建立政治和社会运行的秩序。尤其在立法要发挥引领和推进改革的作用下，立法权的分配、权力规范运行就至关重要，它直接影响改革、影响法的秩序

任何权力都应该关进制度的笼子里，包括立法权力。立法权是极其重要的政治权力，这种权力将创制国家政治经济制度，赋予公民、企业权利义务，规范人们一体遵循的行为规则，建立政治和社会运行的秩序。尤其在立法要发挥引领和推进改革的作用下，立法权的分配、权力规范运行就至关重要，它直接影响改革、影响法的秩序。立法法就是一部主要确立立法权限、立法程序和立法权监督等一系列立法制度的法律。十二届全国人大第三次会议审议的立法法修正案，是全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会的精神，积极回应人民群众对立法工作的新期盼、新要求，推进人大立法制度与时俱进的重要举措，凸显了全面深化改革与立法权规范运行的关系。

发挥立法的引领和推动作用

——在立法理念上，将立法的引领和推动作用明确入法。

立法法修正案开宗明义规定了立法的目的，在原有内容上增加了“发挥立法的引领和推动作用”。以往我们对于立法的作用限于“将成功的经验固化”，所以，立法表现出滞后性。在全面深化改革的大背景下，我们越发体会到立法的“引领和推动作用”的重要性。中国上海自由贸易试验区建设中先行先试一系列制度，如负面清单制度、先入区后报关制度、注册资金认缴制度、资本项目下人民币自由兑换制度、自由贸易账户制度、企业经营异常名录制度等，都是立法发挥引领和推动改革作用的证明。这个立法理念将改变立法的滞后性，将立法的引领和推动作用与立法的固化经验作用结合起来，把立法的稳定性和前瞻性结合起来。

积极回应改革的立法权需求

——在立法权分配上，积极回应改革的立法权需求。立法法修正案一项重大修改就是赋予“设区的市”地方立法权，使目前全国只有49个设区的市享有地方立法权，发展到全部284个设区的市均有地方立法权。修正案明确“较大的市”人民代表大会及其常委会根据本市的具体情况和实践需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。这显然是回应了地方改革的立法需求，体现了宪法“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则。国家立法不可能顾及各地的千差万别的情况，尤其在城乡建设和管理、环境保护等方面，各地都有探索创新的区域特点，赋予设区的市地方立法权，将推动地方立法权在引领和推进地方城市建设和管理等方面发挥作用，同时避免各级立法权的重复。

为了保障改革的依法有据，修正案还新增了全国人大及其常委会可以就行政管理等领域的特定事项授权在部分地方暂停适用法律的部分规定，为暂停地区大胆闯、大胆试提供了法律空间。修正案还新增规章的制定权限，如“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责”。这就使政府在行使规章制定权力时不能任性，促进政府依法行政、依法改革。

完善科学立法民主立法方法

——在立法权运行和监督机制上，完善科学立法民主立法方法。

修正案将“提高立法质量”明确入法，并在立法工作机制上新增多项制度要求。特别是专条新增立法前评估制度，法工委可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台的时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估，在提交的审议报告中予以说明。立法重大决策如同党和国家重大决策一样，实行前评估，将有效避免立法决策的风险，提高对立法质量的判断力，提高立法质量，监督立法权的运行。还有，修正案新增单项表决制度，对个别意见分歧较大的重要条款进行单项表决，以利于对整部法律表决的有效判断，提高立法质量。

修正案还明确人大要充分发挥立法的主导作用，国务院的年度立法计划的法律项目要与人大的计划相衔接，人大可以提前参与有关方面的立法起草，涉及综合性、全局性、基础性事项的立法，人大可以组织起草。代表全过程参与立法，实践中邀请代表列席审议会议、参加立法调研、征求立法草案意见等，都在修正案中有明确。

立法权限的控制和权力的规范运行都需要监督。修正案新增对报送备案的规范性文件进行主动审查，还新增了可以将审查研究情况向社会公开。

立法法修正案的出台，对于作为直辖市立法机关的上海人大及其常委会，要加快修改《上海市制定地方性法规条例》，要加强规范性文件的备案审查，积极探索人大主导立法的工作机制，深入推进民主立法、科学立法，切实提高立法质量。特别要充分发挥立法引领和推动改革的作用，在自贸区建设、科创中心建设、基层社会管理、诚信体系建设以及民生改善等方面，准确把握立法需求，立良法促改革积极作为。

（作者为全国人大代表、上海市人大常委会副秘书长）