刘武俊

核心观点

笔者认为，治理“吃空饷”既要集中清理，更要形成长效机制；既要靠文件，更要靠法治，强化司法问责。全国范围内的集中清理“吃空饷”行动固然有必要，可以有效遏制愈演愈烈的“吃空饷”乱象，而更重要的是要从制度层面形成防治“吃空饷”问题的长效机制

据日前举行的人力资源和社会保障部今年第二季度新闻发布会的消息，上半年集中治理机关事业单位“吃空饷”问题工作取得阶段性成果，接下来将推动出台防治“吃空饷”问题长效机制的意见。笔者认为，治理“吃空饷”既要集中清理，更要形成长效机制；既要靠文件，更要靠法治，强化司法问责。全国范围内的集中清理“吃空饷”行动固然有必要，可以有效遏制愈演愈烈的“吃空饷”乱象，而更重要的是要从制度层面形成防治“吃空饷”问题的长效机制。

“吃空饷”的本质是非法侵占国家财产

近年来，“吃空饷”事件在媒体频频曝光，社会影响恶劣，老百姓对“吃空饷”现象深恶痛绝。几年前媒体就曝光过山西省文水县女商人王辉领了15年空饷；湖北武穴教育局超编200%，一些退居二线的干部占着编制，不上班，“吃空饷”；山西省静乐原县委书记杨存虎之女王烨，5年累计在山西省疾控中心“吃空饷”10万元；还在上学的山西省长子县教育局局长李某之子，入编为当地一所中学的正式教职工“吃空饷”。今年媒体曝光了“服刑吃空饷”事件。因犯罪被判处有期徒刑后，湖北省英山县方家咀乡向垅湾小学教师段某却并未受到相应纪律处分，而且工资发放未受任何影响。实际上，服刑期间领工资者大有人在。安徽潜山县综合经济开发区原副主任曹晓明获刑入狱，职务被罢免，半年内每月照发工资；湖北红安县国土局原局长王秉锋因腐败问题，被判刑三年缓刑三年，每月还在国土局领取工资；浙江瑞安市原副市长蒋良荣因受贿被判缓刑，不上班照领6年工资。此外，还有不少被降职降级处分的官员处于赋闲状态不上班却吃起了“空饷”。近日媒体曝光原山东省委常委、统战部部长颜世元，降为山东省政协办公厅副巡视员，现在基本处于退休状态，媒体披露“据说心态还不错，平常在家养养花、弄弄草”。这种公然吃起“空饷”的现象令舆论哗然。

“在其编而不谋其事”的“吃空饷”可谓名目繁多、五花八门，有“旷工饷”、“病假饷”、“多头饷”、“冒名饷”、“死人饷”等多种表现形式。“吃空饷”已经成为财政资金流失的黑洞，更是久治难愈的顽疾。如何有效遏制愈演愈烈的“吃空饷”之风，成为全社会拭目以待的焦点之一。

从法理上讲，“吃空饷”的行为在法律上属于典型的不当得利行为，根据民法通则第九十二条规定：没有合法根据，取得不当利益，造成他人损失的，应当将取得的不当利益返还受损失的人。“吃空饷”的本质就是弄虚作假非法侵占国家财产。

治理“吃空饷”难在打破既得利益格局

治理“吃空饷”难就难在打破既得利益格局，查处“吃空饷”要与查处“喂空饷”同步，斩断“喂空饷”与“吃空饷”利益共同体的链条。

治理“吃空饷”之所以经常放空炮，究其缘由主要在于决心不够、查处和问责的力度不大。有必要将“红头文件”上升到法律层面，依法治理“吃空饷”问题。强化行政问责乃至司法问责，必要时司法介入，对于构成职务犯罪的“吃空饷”行为，司法机关应当依法追究法律责任。

人员编制注水和不透明是诱发“吃空饷”的根源性因素，有必要进一步精简机关事业单位的编制，杜绝人浮于事，同时让编制阳光化。不仅要对超编部门进行惩罚，还应对监管部门进行问责。此外，要改变涉事单位自查自纠的做法，自揭伤疤，难免会虚报或隐瞒。要加强外部监管，建议引入第三方如各级人大作为清理主体。实践中，对“吃空饷”行为，通常是对有关人员给予党纪政纪处分了事，极少有责任人被追究法律责任的。其实，不论以何种形式“吃空饷”，均是对国家财产的非法占有。要区分不同情况对“吃空饷”者进行处理。对于发“空饷”者，应当按照渎职失职滥用职权给予行政处分；对发“空饷”者如情节严重可按照刑法滥用职权罪、玩忽职守罪定罪。对于存在受贿情形的，可按受贿罪论处。实际上，“吃空饷”之所以能够屡屡得逞，往往不是“吃空饷”者的欺骗手段有多么高明，而主要是发“空饷”者渎职失职没有看守住国家资产。对“吃空饷”行为追究法律责任，并非于法无据，关键是要克服司法不作为问题。

需要强调的是，“吃空饷”的背后往往隐藏着权力腐败和职务犯罪，建议检察机关将“吃空饷”案件纳入职务犯罪的侦查范围，认真查处“吃空饷”案件中的贪污贿赂犯罪和渎职犯罪。建议最高司法机关及时出台针对“吃空饷”案件追究刑事责任的相关司法解释，以便于基层司法机关在具体工作中科学甄别“吃空饷”行为的性质，对构成犯罪的“吃空饷”行为依法追究刑事责任，强化对“吃空饷”行为的司法惩戒。

治理“吃空饷”要“文”治更要法治。“红头文件”之外，司法该亮剑时就要亮剑。

（作者为司法部《中国司法》杂志总编、研究员）