马拉松式的缅甸全国停火协议谈判终于有了重大成果。3月31日，在总统吴登盛见证下，代表缅甸政府的联邦实现和平工作委员会和代表少数民族地方武装的全国停火协调委员会均做出让步，草签全国停火协议草案。中国外交部亚洲事务特使王英凡和联合国秘书长缅甸问题特别顾问南威哲作为观察员出席了此次谈判。

协议到底有多少重大意义？总统缘何专门参加草签协议仪式，并与谈判代表共进午餐？理由很简单：这个国家亟需久违的和平。这是缅甸独立67年来结束战乱、迈向和平与统一的关键一步。缅甸官方的《环球新光报》称，草签协议在巩固民族团结方面具有历史性意义，可与1947年多民族签署建立独立联邦国家的《彬龙协议》相媲美。如果能在近期签署正式协议，必然成为缅甸和平史上的里程碑。

缅甸当局也需要协议所产生的舆论轰动效应。吴登盛政府要借助和平协议彰显政绩，缓解内外压力，提振执政党选前人气。最后一次谈判选在3月30日开始，恰好是吴登盛总统就职四周年之际。吴登盛希望在11月大选前正式签署全国和平协议，他将青史留名。而且，在野势力当前在修宪问题上加大对当局压力，称“不修宪则大选就不公平”，而教育改革分歧则引发“学潮”，和平协议将缓解当局的政治社会压力，将舆论注意力引向民族问题。此外，缅执政党在大选上受到民盟、少数民族政党等的激烈竞争，迫切需要用和平协议这个“历史性功绩”来拉抬选前人气。

协议确实会加快缅甸和平与民族和解，不过，舆论对协议的意义有些高估，协议其实有点“盛名之下，其实难副”。到底何时正式签署，签署后能否消除一切民族冲突，能否给国家带来永远和平，需要打上好几个问号。

这次只是草签了停火协议，协议是初步意向性的草案，没有多少实质法律效力。谈判双方将向各自领导层提交报告，在获得确认后才能正式签署协议，签署时间、地点和签署人另行协商。十几支少数民族地方武装计划4月召开“峰会”讨论是否正式签署协议。十几个武装语言文化、利益诉求各异，讨论一个统一版本的协议，难度可想而知。全国停火协调委员会人员在草签协议后便说，“峰会”可能会修改协议。各方又能否达成一致修改意见，不得而知。

其次，谈判时缅甸政府军和克钦独立军、果敢同盟军战斗正酣。这就暴露出两个问题：协议真达成停火共识了吗？停火谈判和协议签署的代表性足吗？事实上，果敢同盟军不是谈判方，更重大的隐患是，实力最强、拥兵3万的佤联军也非谈判方和缔约方，还有其他几支小武装亦不是。正式签署的全国停火协议只有囊括全部少数民族武装，才会真正有效。否则，一个漏掉多支武装的和平协议，效力自然会打折。

签署停火协议草案开了个好头，但需要缅甸谈判各方拿出更大诚意和耐心去签署正式协议，完成政治谈判。对于解决长期复杂的民族问题而言，可谓是“老鼠拖木锨，大头在后边”。武装冲突只是民族矛盾一个激烈的表现形式，缅甸民族矛盾涉及政治、经济、科教文卫、军事等方方面面，错综复杂，根深蒂固。即便日后正式签署停火协议，也可能是“治标不治本”。一方面，从历史经验来看，缅政府也曾与诸多少数民族武装签订双边停火协议，但事实证明，因为缔约方利益冲突激烈，冲突还是迭起。另一方面，少数民族武装希望获得除“国防、外交、货币”等中央事权之外的高度地方自治，中央政府能否同意，这是日后政治谈判的核心难题，若谈不拢，存在冲突再起的可能性。

文/宋清润（作者系中国现代国际关系研究院副研究员）