篇首语：

有生命的地方，就有病毒存在。病毒极可能存在于地球上已有数十亿年。

漫话上海疫情报告制度

许洪新

传染病旧称瘟疫，在科学欠发达的古代时常发生。特别在大灾或大战过后，或在人口密集而又环境脏乱的地区，每逢特定季节，常呈暴发状态。上海最早的瘟疫记录是明景泰五年（1454）。之后，某年“大疫，十室九病”之类文字不绝于史，仅有清一代即大疫50余次。如清道光二十九年（1849）“冬，大疫，民大饥，饿殍载道”。旧方志人物卷中，医生是颇突出的一族，所记除善治疑难杂症外，多为大疫中，或以某方某法“治之，活人无算”，或义诊施药，“人多颂之”，这也是传染病经常流行的一种佐证与反映。在一些笔记和谱牒中，还间有时疫起时“人皆远之”，“各自闭户以自保”和“避趋他乡”等记载，这或可视为自发性的隔离吧！但由官府颁行的疫情报告规定，则至今未见。至于那种家有死者或发现死者，由家人或发现者，通过地保、里正报告官府的制度，当属治安性质，与疫情报告无涉。 1916年（民国五年）3月12日，北京政府参照欧美日本的制度，颁布了《传染病预防条例》。该《条例》共25条，确定对虎列拉（霍乱）、赤痢、肠窒扶斯（伤寒）、天然痘（天花）、发疹窒挟斯（斑疹伤寒）、猩红热、实扶的里（白喉）、百斯脱（鼠疫）8种传染病进行防治和管理。其中第七、第八、第十九、第二十等4条是关于疫情报告的内容，规定医师在诊断传染病患者或检查其尸体后，“须在十二小时以内报告”患者或尸体所在地之“该管官署”；患者及疑似患者或因此等疾病死者之家长、家属、无家长或家属时的同居人，旅舍店肆或舟车之主人或共管理人，感化院、养育院、监狱及与此相类似处所之监督人或管理人，有义务在“二十四小时以内”向所在地之该管官署报告。同时还规定不报告或所报不实者，医师处5元以上、50元以下罚金，其他人处2元以上、20元以下罚金。这是笔者目前所见我国最早的较完善的疫情报告规定。

由于医学科学的体系与发展水准的差异，以及对公共机构管理职能范围的认识不同，租界当局对公共卫生管理和传染病防治较清政府及后来的民国政府要重视得多。上海租界本城外村野之地，小刀会起义（1853-1855）前，人口甚少，外侨更少，环境卫生和防疫上的问题尚不突出。即使如此，租界内也还发生过传染病，道光三十年（1850）4月仁济医馆曾报告过伤寒流行的情况，报告中说“几乎所有居民都戴孝”。小刀会起义后，租界内华人剧增，出于防疫思考的环境冲突日趋尖锐，租界当局采取了一些比较符合科学要求的举措，如收集与清运垃圾等废弃物，填没日益黑臭的河道并埋铺排水涵管，清除和限期搬迁坟地、浮棺及寄厝灵柩的殡舍等。光绪二十二年（1896）和二十四年，法租界与公共租界相继成立公共卫生处，专事公共卫生、防疫和医疗机构与医师的管理。在发生疫情时，也较早建立消毒、检疫、隔离的制度。如公共租界，同治九年（1870）为居民接种牛痘；光绪二十年，香港与日本流行鼠疫，两租界对所有进口船只实行消毒，旅客经疫检后，凭“免疫通行证”入境；光绪二十三年起，还在吴淞口设立防疫检查站，对来自疫情地区的船只进行检查；光绪二十六年设立华人隔离医院，光绪三十年建立外侨隔离医院与消毒所等等。

1927年4月18日，南京国民政府建立。1928年9月18日，国民政府颁布《传染病预防条例》，10月30日又颁布《实施细则》。其内容与疫情报告方面的规定和1916年的《条例》雷同，唯所确定的病种增加了流行性脑炎，共计9种。该《条例》颁布后，两租界也相继制订了疫情报告的规定。最初规定报告的范围按国民政府的《条例》，也是９种。后来陆续增加，计有副伤寒、肺结核、白痢、回归热、麻风、疟疾、流行性感冒、脚气、狂犬病、麻疹、血吸虫病、脑膜炎等，公共租界还增加有霍乱性腹泻、痈疽、昏睡性脑炎、炭疽、肠胃炎等，法租界增加了产褥热、流行性腮腺炎、百日咳、丹毒、肺炎、沙眼、水痘、风痧、败血症等。

发生重大疫情时，两租界也采取了相应的措施，如1929年公共租界实施传染病家庭消毒，1930年开展灭蝇运动，还设点或开出流动车为市民注射疫苗等。1931年春霍乱流行，4月10日，国民政府卫生署、上海市卫生局、两租界公共卫生处及海关铁路各方面负责人，在威海卫路（今威海路）43号市政府公余社举行联席会议，出席者有全国海港防疫处处长伍连德、国家卫生署卫生试验所所长陈方之、上海卫生局局长胡鸿基、公共租界公共卫生处处长乔顿、法租界公共卫生处处长维特尔、红十字医院院长颜福庆等。会议决定建立联合防疫总机关，着重研究了如何阻断和根除病源的问题。

但当时租界内疫情报告规定缺乏严格的举措保证，更无强制性的死亡登记和执业医师注册登记等相关制度，只靠有限的医疗机构、注册医师与领事馆的自动报告以及一些不完全的死亡登记报告。因此，大量病例被漏报了，根本无法及时准确地掌握疫情。如1937年底、1938年初麻疹流行，仅收得的街头病童露尸就近4000具，而麻疹统计中却并无此数字。1939年法租界公共卫生处处长柏吕在一份报告中曾抱怨地写道：“城市卫生工作本就十分复杂，上海更是如此。这个大城市分成三个行政区域的情况和大量的流动人口，使复杂的局面更加复杂。”他列举了当时的霍乱，在香港、汕头、天津都有流行，却又无法控制这些城市与上海间的人口与货物的流动。柏吕还特别强调了“中日对立的形势”对防疫犹如“雪上加霜＂。他说仅仅“八·一三”事变后的三个星期，即1937年9月1日，法租界人口比事变前整整增加了一倍多，即从50万人上升到110万人。事实确实如此，厕身难民所的密集人口、所内恶劣的卫生状况、能有就不错了的劣质食物，使一切理论上的防疫措施都成了空话。如法租界承担防疫化检的巴斯德研究院，在1938年10月竭尽全力也只进行了1242人次的烈性传染病检查和对贫民的救助性检查，杯水车薪，只能眼睁睁看着传染病蔓延。仅1930年至1942年期间，也就是管理制度最完善的租界后期，天花、霍乱、伤寒、斑疹伤寒、猩红热、乙型脑炎、流行性脑炎、麻疹、回归热等传染病，在两租界与华界都年年流行，其中有多次还呈暴发状。1931年9月15日，上海被宣布为“霍乱流行港口”，1932年1月19日又被宣布为“天花流行港口”。据《1942年法租界卫生概况》披露，居法租界人口死亡原因第一位的是慢性传染病肺结核，第二位就是急性传染病伤寒与副伤寒。在1938-1942年的3195名伤寒病人中，死亡2246人，死亡率高达70.3%，余为天花、白喉、霍乱等。1938年的天花患者607人，其中多属出血性天花，死亡率甚高，共有229人，死亡率也达37.7%。

面对疫情报告的零乱和大量漏报，两租界只能一再重申有关规定。公共租界还推出过“悬赏报告”的招数，1931年夏霍乱大暴发，就悬出了报告一例奖银1元的赏格。这笔赏金大约可购买1.5公斤猪肉或1件质量较好的40支棉毛衫，对于一般百姓而言，还是很有吸引力的。

抗战胜利后，国民政府及其上海市政府，也曾先后6次颁布传染病报告的规定。从制度上言，有规定条例，有实施办法，还有一大批配套的表格。上海个别地区在防疫方面做了些实事，如嵩山区卫生事务所所长郁维，1947年6月建立传染病报告卡制度；1946-1948年期间，与有关医学院密切合作，带领实业医师开展霍乱、天花、伤寒等流行病调查分析；老闸区卫生事务所也开展过清洁卫生周等。但内战战车疾驶，通货膨胀飚升，且不论连饮水卫生都无从解决的生活在肇家浜、蕃瓜弄、打浦桥、潭子湾棚户里的贫民，即便是旧式石库门中的72家房客，斗升之食尚且不保，生了病自然只能硬挺，坐在“大门八字开，无钱莫进来”的医院里的医生，虽负报告责任又岂能正确报告，当然是十漏八九了。

新中国成立后，人民政府极其重视染病的管理。1950年1月，上海市人民政府颁行了《传染病报告暂行办法》确定天花、白喉、霍乱、鼠疫、斑疹伤寒、回归热、赤痢、伤寒与副伤寒、猩红热、百日咳、流行性脑脊髓膜炎、狂犬病等12种传染病必须报告，并以前6种为主要防治目标，接报后要求即进行家庭消毒；对烈度最大的前４种，更要“立即报告”，“未确诊前先作可疑病例报告”；如有不报、迟报、误报则予以劝告直到处分，对从未遗报者予以嘉奖。报告责任者也从医疗化验机构扩展至工厂学校机关团体。为使报告网络切实运作，还专门组织对中医师进行流行病理论培训，扭转以往中医师疫情报告薄弱的状况。次年，又分别颁布了各级医院和独立门诊部关于传染病报告的《实施细则》。至1956年，报告责任单位已从原来19个扩大到857个。1957年推行划区医疗时，相应建立了划区防疫的制度。至此，疫情报告形成了条块交叉的运作网络。1959年起。又在居委会普遍建立红十字卫生站。之后，在农村人民公社的生产大队中建立卫生员和赤脚医生制度，使划区防疫细化落实到最基层的居委会和生产大队，疫情监督和报告的岗哨延伸到直接面对城乡每家每户。

报告的范围也随着对传染病认识的深化而变化。1949年以来，须报告的传染病病种先后调整了五六次。1950年是12种；1951年为17种；1956年为21种，并开始根据其烈度分类，当时划为甲、乙两类，其中甲类为鼠疫、霍乱及副霍乱、天花3种；1957年为27种；1978年改为24种；1979根据《华人民共和国急性传染病管理条例》为25种；1988年增加了艾滋病：1990年按《中华人民共和国传染病防治法》，改为甲、乙、丙三类共35种。

为了尽快掌握疫情，报告时限也不断缩短。1950年规定4种急性传染病“立即报告”，但当时尚无明确的时限制约，其余8种的时限为48小时。1979年规定甲类病例或疑似病例的报告时限为城镇6小时，农村12小时；另两类传染病为城镇12小时，农村24小时；对暴发性疫情则要求“更快”。1989年，上海于全国率先实现微机联网，消除了逐级报告的时耗，从而为迅速掌握疫情，尽快采取应对措施，赢得了更多的宝贵时间。2003年5月12日，国务院颁行的《突发公共卫生事件应急条例》，将时限更缩短至1-2小时。

疫情报告一要快二要准。上海在组建网络的同时，逐渐形成了一院一册，门诊病史、化验登记、传染病报告登记三核对和区县防疫站季度、市防疫站年度检查的工作制度。平时，不断地对有关人员和广大群众进行防疫教育，加强对疫情报告的认识。从上世纪60年代初起，漏报率开始大大下降。据《上海卫生志》记载，1956年漏报率为19.9%，1963年降为3.2%。而“文化大革命”中因防疫网络瘫瘓，漏报率明显上升，如市中心某区1970年漏报率达32%。1979年起认真落实《上海市传染病管理细则》，80年代开始全市漏报率都在1%以下，许多区县已是连续十多年无漏报。

2003年“非典”流行，考验了上海包括疫情报告制度在内的防疫机制。而严格的属地化布防，防范“非典”监督员队伍的组建，对“非典”与疑似“非典”疫情以及人员流动的上门调查，大量市民的主动报告等等，都将极大地充实和丰富疫情报告制度的内容与经验。2003年5月15日颁行的上海市地方法规《关于控制传染性非典型肺炎传播的决定》，更强化了对传染病防治和疫情报告的法制管理。通过抗击“非典”战役，由健全、高效的疫情报告制度及其他防疫制度构建的上海防疫壁垒，必将更加坚固。

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