城市地下空间资源作为重要的自然资源，在现代城市管理与工程技术支撑下，理应成为城市建设的重要增长极和关键驱动力。为建设人民城市，应当进一步加强地上地下统筹，以绣花般功夫推进地下空间资源科学规划、合理利用、精细管理，为人民建成、管好高品质地下空间。
理念引领：坚持以人为本、严守安全底线、进军深层空间
坚定以人为本，引领地下空间未来发展。一是人本化，地下空间建设应当实现人与自然和谐共处，从功能布局、互联互通、环境营造、安全管理等方面更加体现以人为本原则，实现城市可持续发展。二是安全化，上海是典型软土地区，地质条件复杂，今后需要以更高标准建设管理地下空间，更智能手段监测地下空间运营安全，提升城市韧性。三是集约化，地下空间开发利用具有永续性、不可逆性的特点，必须坚持节约集约利用，减少空间资源浪费。四是网络化，中心城区地下空间林立，但呈现“群岛式”布局，未来应当结合轨道交通网络及其周边地下公共通道建设等，逐步疏通地下空间关节和筋脉，实现一体化布局。五是法制化，地下空间开发利用需要通过健全法规政策体系，从规划建设、空间使用、安全运营、权属管理、人防与应急管理等方面予以系统规范和有序引导。
坚守安全底线，保障地下空间地质、生态安全。一是，填补深层地下空间地质安全保障短板。在规划阶段，需加强地下空间资源评估与资源环境承载力评价，明确适建、限建、禁建三维空间分区引导。二是关注地下空间水土环境与生态安全问题。密切跟踪地下工程建设对地下生态环境尤其是地下水环境的影响，从源头上控制工程建设污染风险；探索划定地下空间安全保护红线，切实保障地下空间安全。
坚持有序开发，深层地下空间适度建设与战略预留并举。当前上海地下空间建设主要集中在40米以浅（浅中层）。未来应基于地质安全评估探索深度地下空间开发利用，近期宜以轨道交通、市政基础设施建设为主，远期可作为城市快速交通、物流调配、雨水调蓄、能源输送等功能系统建设的战略空间予以预留控制。
品质提升：统筹地上地下、塑造公共空间、促进功能复合
以“精明增长”理念优化空间格局，塑造高品质地下空间。一是实施地上地下统筹开发战略。全市层面，在地下空间专项规划基础上，统筹确定地下空间“一网、一片、多心”平面布局。“一网”——轨道交通地下空间，主要关注场站及其周边地区的综合开发利用，在满足通勤、运营要求的同时，打造开放式、一体化、多功能的公共空间。“一片”——主城区，重点结合城市更新，综合采用工程改造、流转经营、功能复合等，推进旧区闲置、低效地上地下空间再利用。“多心”——新城区除轨道交通枢纽外，主要聚焦开发强度较高的地区中心，通过详细规划设计，引导地上地下合理分层布局与联通建设，并按照“近远结合”的要求，为地下空间远期开发预留规划空间与连接通道。
二是优化公共空间布局分类引导策略。考虑地下空间具有相对密闭、开发不可逆，且平均区位效益劣于地表空间等特点，应当坚持公共设施优先的原则，引导交通、市政、物流仓储、专业人防设施向地下空间布局。同时，基于不同类型设施在建设条件、对外联通、服务规模、运营安全等方面的具体要求，细化研究完善城市重点地区地下空间开发利用主导功能、平面区位、竖向深度、建设规模等规划核心指标，以及不同类型设施分层设置、优先级别、功能兼容、避让距离等建设管理要求。
三是推进地下空间复合利用行动。加强地下空间在时间、空间、功能上的多维复合利用。鼓励经营性地下空间适时、适度对外开放，用于满足公共通行需要；引导轨道交通场站、大型人行通道、下沉式广场等公共地下空间配建适量商业设施，提升利用效益；支持结建工程建设主体深度开发地下空间，探索对地下三层以上（或10m以深）的地下空间开发。
精细管理：界定空间归属、协调权责利益、永续利用管护
以绣花般功夫实施精细化管理，促进地下空间可持续利用。一是明晰地下空间权属。在《民法物权编》等上位法基础上，研究制定上海市地上地下空间土地权利法规，完善地下空间不动产权体系。借助新型测绘与地理空间信息技术，推进地下空间三维调查确权登记，探索建立地上地下一体的不动产权登记制度。二是协调地下空间权责利益。进一步明晰各方权责，发挥规划、建设、发展改革、民防与公安部门在地下空间领域的协调作用，强化统筹管理。三是推进地下空间全周期管理。从行政体制机制建设方面，打通地下空间“规划-建设-登记-运营”管理链条，实现地下空间“规划编制-可研设计-立项审批-开发建设-验收登记-运营监管”全周期管理。从信息化管理方面，汇总治理各类地下空间数据，形成一套基础数据底板，统一管理空间单元、属性要素与具体规则，实现“一张图”管理。
综合保障：完善法制建设、优化管理机制、革新技术手段
以系统化思维完善制度供给，巩固地下空间管理体系。一是强化地下空间法制建设。当务之急在于推进地下空间保护开发利用综合性立法，同时完善地下空间土地权利相关立法。二是，加快地下空间规划体系覆盖。三是优化地下空间管理政策。健全地下空间有偿使用制度，完善地下空间出让管理；推进地下空间建设项目审批管理“一网通办”，出台地下空间复合利用与深度开发支持政策。四是革新地下空间相关技术方法标准。统筹地上地下，科学制定地下空间利用现状与三维权籍调查标准；引导集约利用，合理制定地下空间节约集约用地标准；规范统筹建设，研究制定综合性地下空间工程建设标准；强化监测监管，革新应用地下空间地质、生态安全监测与灾害预警防治技术；夯实数据基础，综合制定地下空间数据模型与数据库标准。五是推进地下空间智能化、信息化管理。推进地下空间规划建设、市政交通、安全管理等领域“一网统管”，运用大数据、人工智能技术丰富地下空间智能管理应用场景，推进地下空间全周期管理与全天候监管。
作者单位：上海自然资源研究中心
上海市重点智库供稿
作者：王寒梅、唐杭、史玉金
编辑：陈瑜
责任编辑：杨逸淇
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