“负面清单”、“权力清单”与制度建设
周锦尉
民主的实质，从一个视角观察，是对公权力的规范和限制，对私权利 的保护。公权力行使者是或经选举、或经授权，受公民委托来履职的。“权力清单”就是对各级政府行政权力行使的边界、程序、规矩做规定，而“负面清单”是尽 可能地扩大公民、法人和其他组织行动的自由和自主选择的面
十八届三中全会关于全面深化改革的《决定》，有两个“清单”的提法，即“负面清单”与“权力清单”，前者是对现代市场体系规则的要求，后者是对公权力的要求。两个“清单”有什么区别和联系呢？笔者在这里发表一些看法，希望能够抛砖引玉，得到大家高见。
两张清单的共同之处是都需要向社会公开
市场经济规则要求：各类市场主体进入、退出市场是自由的、平等的。“负面清单”是现代市场经济运行的一种管理模式，也是一种现代市场经济理念，出现于上 世纪90年代的国际贸易协定之中。《决定》第9条规定：“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索 对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。”这体现了现代市场经济发展的趋势。上海自贸试验区在国内率先推出“负面清单”管理模式，“2013 年的负面清单”将国民经济的18个门类划分为89个大类、419个中类、1069个小类，小类的190个属于“负面清单”，占全部小类的17.8%，意味 着其他小类都可以“进入”。因此，在自贸区，发展现代服务业更为便利，投资更为便利，金融机构和样式的发展更为便利。其发展中的优越性可想而知。
联想到法治环境，有所谓“法无禁止即可为”的规定。“负面清单”在经济领域就有这样的理念，意在使经济活动的空间更为广阔、更为自由。市场经济是“优胜 劣汰”的经济，它所要求的“要素流动更为顺畅、要素配置就更为合理高效”就能实现。上海自贸试验区正在制定“2014年版的负面清单”。
再来看“权力清单”。这是对公权力行使权力过程中的权利的规范。《决定》第十部分“强化权力运行的制约和监督”、第35条提出，“推行地方各级政府及其 工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。上海市委书记韩正在日前举行的市委全会上说，上海要逐步建立“权力清单”制度，规范和明确权力运行的程 序、环节、过程、责任，做到可执行、可考核、可问责。这就意味着将权力关进制度的笼子，以制度规范权力，让权力运行的边界公之于众。
比较“负面清单”、“权力清单”，不同的是，前者设定“不能作为”的“清单”，“清单”以外都可作为；后者则是设定“可作为”的“清单”，“清单”以外都不可作为。一定意义上，“权力清单”是“正面清单”。两者相同的是：都需要向社会公开，具有高度的透明度。
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