刘武俊

核心观点

让控烟令长出掐灭烟头之手，就要由国家制定更权威的控烟法律法规。掐灭烟头之手本质上是法治之手。由国务院制定行政法规性质的“控烟条例”，必要时由全国人大常委会出台法律性质的“控烟法”。唯有如此，才能形成上有法律法规，下有地方性法规规章的完善的控烟法治体系

“最严控烟令”京版控烟条例引起舆论广泛关注。凡“带顶、带盖”的北京市所有公共场所、工作场所室内环境及公共交通工具内禁止吸烟,个人违规吸烟将最高被罚200元。自6月1日起，北京卫生、工商等部门将联动上岗执法，北京市区两级将出动1000多名卫生监督执法人员，持续三天对党政机关、医院、学校、宾馆、饭店、娱乐场所等重点单位进行集中监督检查。北京12320热线也将启动对控烟投诉举报的接听。

立法缺位致全面控烟举步维艰

近年来我国控烟履约工作取得明显成效，控烟立法也不断取得新突破。北京“控烟令”是目前国内最符合《世界卫生组织烟草控制框架公约》要求的地方性法规，同时，国家级的《公共场所控制吸烟条例》也已面向社会征求意见。强调单位责任是条例的一大亮点。条例明确,实行政府管理、单位负责、个人守法、社会监督的原则。条例强化经营管理单位的自我管理责任，明确禁烟场所的经营者、管理者要肩负起禁烟责任，控烟不力的单位将被惩戒。

据统计，我国现有吸烟人数超过3亿，约7.4亿非吸烟者遭受二手烟危害。每年，我国有136.6万人死于与吸烟相关的疾病，超过因艾滋病、结核、疟疾和伤害所导致的死亡人数总和。不过，全面控烟在中国仍然举步维艰。目前，已有100多个国家制定了公共场所控制吸烟法或控烟综合性立法，其中44个国家施行了全面无烟法律。但我国至今还没有公共场所控制吸烟方面的专门法律或行政法规。

坦率地讲，近年来地方控烟立法此起彼伏好不热闹却大多形同虚设。其实，从2011年5月1日起全国公共场所就已经实施禁烟，但实施效果令人堪忧。卫生部公布的《公共场所卫生管理条例实施细则》规定，自2011年5月1日起，室内公共场所全面禁烟。无奈该禁烟令几乎成为一纸空文，不少公共场所仍然“烟雾袅袅”，禁烟令出现“雷声大雨点小”的执法尴尬。1998年深圳出台全国第一个地方性控烟法规，但实施十多年来竟然没有开过一张罚单。同样，其他地方陆续出台的地方性条例也遭遇了“软钉子”，各地控烟条例几乎都成了“纸老虎”。究其原因，一方面与国家层面的控烟立法缺位，地方性控烟法规法律层级和法律效力等级较低有关；另一方面，也缘于控烟法规过多的宣言式口号式规定较多，可操作性内容不足，特别是法律后果的规定与执行方面较为模糊，缺乏执行力。控烟令的多头管理往往容易陷入“无人管理”的真空。控烟工作通常涉及卫生、公安、爱卫会等十多个执法部门，大家都管结果往往导致没有一家管。

强化执法的及时性、常态化和威慑力

笔者认为，京版控烟条例严字当头，实施之初的宣传力度和执法规模也不算小。不过要使控烟令真正落到实处，还要强化执法监督常态化和威慑力。

让控烟令长出掐灭烟头之手，就要提升举报投诉的处理速度和效率。京版控烟令规定，北京12320为全市统一的违反条例行为投诉举报电话。对违反条例规定的投诉举报，工作人员将记录投诉人姓名、联系电话、被投诉场所名称、所在辖区、具体地址、投诉内容，形成投诉举报工单转办至“北京市卫生监督平台”。对不属于卫生计生部门监督执法范畴的投诉举报，北京12320应通过电话、平台或其他方式转至相关部门，如相关部门不予认同、受理，转市爱卫办协调处理。接到投诉举报工单后30个工作日内，卫生监督机构应办理完毕，并将办理结果反馈投诉举报人。坦率地讲，30日的处理周期有偏长之嫌。

让控烟令长出掐灭烟头之手，就要提高控烟处罚的精准度。据条例规定，个人处罚金将定在50元或200元，而针对单位、公司和经营场所的处罚将高达5000元至10000元不等。如果经营场所没有在醒目位置贴上带有举报电话和禁烟符号的禁烟标识，属于没有履行禁止义务，将处以5000元到10000元不等的罚款金额。但对于如何判断“醒目位置”的标准并没有具体的规定，主要取决于卫生监督员的酌情判断。有必要在相关实施细则中对“醒目位置”作出具体的界定和举例式说明。

让控烟令长出掐灭烟头之手，就要建立一支专兼职结合的专门的“控烟执法”队伍，形成执法合力，避免多头监管。控烟执法队伍缺乏，执法力量严重不足，以及多头管理带来的无人管理，都是当前制约控烟工作发展的重要现实问题。控烟工作除了专门的执法队伍，更要广泛发动社会力量参与，充分吸纳社会志愿者和民间公益社团参与控烟活动。

让控烟令长出掐灭烟头之手，就要由国家制定更权威的控烟法律法规。掐灭烟头之手本质上是法治之手。由国务院制定行政法规性质的“控烟条例”，必要时由全国人大常委会出台法律性质的“控烟法”。唯有如此，才能形成上有法律法规，下有地方性法规规章的完善的控烟法治体系。

（作者为司法部《中国司法》杂志总编辑、研究员）