沈文敏/人民日报

【编者按】

上海终止70岁以上老人免费乘坐公共交通制度，改为给老年人发放综合津贴。人民日报6月28日消息称，政策实施首个工作日，老年乘客锐减八成。变暗补为明补，福利不仅没有减少，反而扩大了覆盖面，而且更加公平，也有利于减轻交通压力、避免社会资源浪费。

2016年6月26日，上海业祥路50路公交车上，一位老人刷公交卡上车。 澎湃新闻记者 朱伟辉 图

人民日报6月28日消息，6月26日，周日，上海的地铁车厢里显得比平日空阔不少，几乎看不到老年人的身影。而之前每逢双休日，白发苍苍的长者总是三五成群，结伴乘坐地铁出游。原来，从当天起，上海正式终止70岁以上沪籍老人持“敬老卡”免费乘公共交通的制度，今后老年人也需买票投币。

在人民广场附近的公交沪朱线起始站，平时这里每天都有大批的老年乘客来排队坐车。由于车程较远车票需12元，老人持“敬老卡”可免费，因此吸引了一拨又一拨的老年人乘车前往朱家角游玩，而当天该线路车厢内，基本上看不到老人。

6月27日，是取消老年人免费坐公交的首个工作日，无论是在公交车还是地铁里，老年乘客寥寥无几，即便有也是外地口音者居多。据不完全统计，新政实施后，上海公共交通客流中老年乘客锐减了八成以上。

白坐谁不坐？免费诱导非理性出行

2007年10月，上海市推出了“70岁以上老年人非高峰时段免费乘车”政策，并随之统一制作并发放了可计次的专用乘车卡，即“敬老服务专用卡”（社会保障卡副卡）。“敬老卡”政策实施以来，确实取得了较好的人文关怀效果：方便了老年人的出行，提高了他们的生活幸福指数，体现了社会和政府对老年人的关怀。但政策实施以来社会各群体的反响，也暴露出这一政策存在的缺陷和问题。

首先，老年人免费乘车政策实施后，老人出行的频率增多，必然增加城市公交运营的压力，类似交通堵塞问题、交通不安全因素也随之增多。老年人因不可抗拒的自然规律，身体机能日益衰退，在出行过程中可能发生各种显性的或隐性的疾病，造成不必要的伤害。有数据显示，目前有近50%的老年人选择独自出行，更容易引发一系列的安全问题。

同时，上海市人口急剧增长，对城市基础设施的承载能力和安全运行带来了巨大压力。现阶段乃至今后一段时期，公共交通总体上仍将处于满足和保障市民基本出行需求的阶段。上海作为人口老龄化城市，老年人口总量大，由于老年人免费乘车政策的实施，老年人出行次数显著增多，除正常的出行需求外，诱导了部分“非刚性、非理性”的出行需求。

用老百姓的话来说就是：“不坐白不坐，白坐谁不坐？”这就出现老年人用“敬老卡”乘车去买菜、乘车去晨练、乘车去“孵空调”等现象。因此，随着无谓出行、冒乘出行、高峰出行、老人独行现象增多，导致不乘、少乘、不冒乘的老年人群心态不平衡，也增加了高峰时段公交的拥挤程度，从而降低城市公交运行效率，一定程度上浪费了社会资源。

此外，由于“敬老卡”具有免费乘坐公共交通的特殊性，因此有相当一部分不符合使用条件的人受利益驱动，冒用、蹭用“敬老卡”现象屡见不鲜，严重损害社会诚信体系的建设。

暗补变明补，每月拿补贴更公平

虽然不能免费乘坐公交了，但这并不意味着老年人的福利减少了。根据上海市政府今年4月发布的《上海市关于建立老年综合津贴制度的通知》，原本用于公共交通的敬老服务卡停止使用后，取而代之的则是真金白银的补贴，年龄门槛也从70周岁降至65周岁。根据新的综合津贴制度，具有上海市户籍且年满65周岁的老年人，可以享受老年综合津贴，标准按照年龄段分为五档，从65周岁一直到100周岁以上，每人每月可享受75—600元不等的补贴。这一综合津贴制度已经从今年5月1日起实行，津贴每月发放至银行卡中，这张具有消费功能的银行卡也被称为“新敬老卡”。

据了解，“老年综合津贴制度”的制度设计，基于提高全市老年人福利水平、扩大老年人受益面、促进老年人福利均等化诸多方面的考虑。“70岁以上老年人免费乘车”政策的覆盖人群主要集中在70岁以上老年人，总数约177万人，实施“老年综合津贴制度”后，受益人群将扩大至65岁以上的全体老年人，共计约270万人，受益面明显扩大。

上海之前的“敬老卡”功能单一，仅有免费乘车功能，相当于一张交通卡，据统计，有些老年人出门次数有限，这张卡很少用上。上海市交通委曾进行的调查统计显示，调查当月有近60%的老年人没有使用敬老卡，21%的持卡人出行次数每月少于16次，让“敬老卡”沦为“鸡肋”，失去了优惠照顾老年人的普遍社会意义。

同时，实施新政策后，老年人乘公交车还是能享受优惠的。从7月1日起，购买了“保通卡”的老年人，亦可以享受相关乘车优惠。

“保通卡”为“保险交通卡”的简称，是上海一家保险公司推出的一款保险产品。据介绍，购买“保通卡”的上海市户籍老年人可在工作日非高峰时段和节假日全天免费乘坐全市除行驶高速公路线路、机场线、旅游线及磁浮线外的公交和轨道交通线路。

记者给老年人算了笔账：上海老年综合津贴分档安排为：70至79周岁，每月150元；80至89周岁，每月180元。而“上海市老年人公共交通意外综合险”保费也是根据老年人的年龄划分为两档，即：70至79周岁，每月保费150元；80至89周岁，每月保费139元。

也就是说，70至79周岁的老年人领取政府发放的“老年综合津贴”后办理“保险交通卡”，完全收支平衡，80周岁以上老年人还略有盈余。投保老年人若因乘坐上海市公共交通和轨道交通时发生意外事故最高可获赔5万元。

政策更精准，老年人纷纷表示支持

上海的老年综合津贴制度实施后，除了不再实行免费公共交通外，各区县高龄老人货币化营养补贴也将不再发放。除此之外，目前上海各区县、街镇实行的对老年人的一次性节日慰问与实物补贴都可以保留，其他老年优待政策，如公园和公共文化设施免费开放或优惠等，均保持不变。低保、低收入老年人享受“老年综合津贴”后，不会影响所享受的社会救助水平。

上海市民政局表示，这两处改变既有利于解决高龄老人营养补贴因各区县财力不同、免费乘车制度因出行状况不同产生的不均衡问题，也有利于完善老年公交优惠的实现方式，给予老年人更多的福利自主支配权。上海市民政局局长朱勤皓表示，以现金的形式发放津贴，由老年人进行自主支配，体现了对老年人权益的最大的尊重。标准是全市统一的，也实现了福利的均等化。

复旦大学人口与发展政策研究中心主任彭希哲教授也表示，上海的新政策是将福利的选择权交还给了老年人，满足了老年人多样化的需求。在他看来，虽然政府的投入变大了，但经济效益却达到最大化，在公共政策更为精准的同时，社会各界的乘车行为也将更为理性，具有推广价值。

记者也采访了一些直接受到新政影响的上海户籍老年人，他们纷纷表示对于新政的支持，认为不仅让不具备乘车条件的老年人享受到了均等的福利，也使得原来存在的冒用“敬老卡”等问题得到解决。