太平天国运动以后，地方实力迅速崛起，中央威望下降。及至清末，资产阶级革命浪潮风起云涌，清廷在无可奈何的情况下，提出了预备立宪，其中最为关键的步骤便是改革官制。这一历史性的变革，尽管时间非常短暂，但在封建专制时代却留下了浓墨重彩的一笔。

官制改革的设想与步骤

清政府实行的官职改革，是作为预备立宪的基础。其时朝廷内外，立宪派势不可遏。慈禧太后故作姿态，派载泽等五大臣出洋考察。光绪三十三年（1906）七月，五大臣回国后，上书提出立宪，清政府遂颁布上谕，宣布“仿行立宪”。

但在上谕中，清廷借口“目前规制未备，民智未开”，故而提出从官制入手，次第更张。七月十四日，命载泽、世续、那桐等十四人共同编纂官制改革的方案，并命端方、张之洞等派员入京，随同参议，又派庆亲王奕劻、瞿鸿机、孙家鼐等总司核定。

编制大臣于七月十六日在颐和园召开第一次会议；十八日设编制馆于恭亲王府，以孙宝琦、杨士琦为提调，设立起草课、评议课、考定课、审立课；其他各部、院、处以至各省，多派人参与此事。经过会议，官制改革的大纲基本拟定，概括起来有五条：

1，此次厘定官制，乃为立宪之预备，应仿照君主立宪国家制定官制。先就行政司法各官，以次编改，凡与司法行政无太多牵涉的部门，一律照旧；

2，经过此次厘定后，要做到“官无尸位，事有专司”，以期各有责成，尽心职守；

3，改革本着大权统一于朝廷的宗旨，采用君主立宪制度，在议院尚未成立之时，先就行政司法尽心厘定；

4，官员铨选，仍以钦差官，阁、部、院大臣以至京卿以上各官为特简官，阁、部、院所属三、四品官列为请简官，五品至八品列为奏补官，九品人员列为委用官；

5，厘定官制后，各衙门裁减闲散人员，拟在京设立集贤、资政各院。

至光绪三十三年，总核官制大臣奏请改订外省官制。外省官制改革大要，宗旨是“明权限、去隔阂”。清廷在发给各省督抚的上谕中称：“亲民之职，古今中外，皆所最重。我朝承明制，管官之官多，管民之官少。州县以上，府、道、司、院，层层钤制，而以州县一人，萃地方百务于其身，又无分曹做佐，遂至假手募宾，寄权胥役，坏吏治、酿祸乱皆由于此。”

随后，地方官制改革的细则出台，大致也是五条：

1，分地方为三等，甲等为府，乙等为州，丙等为县；现设知府解所属州、县，专治赴郭县事，仍然称知府，秩定从四品，裁撤原设首县；直隶州知州、直隶厅同知，均不管属县，与散州知州统称知州，秩定正五品；直隶厅通判及知县，统称知县，秩定从五品；

2，每府、州、县各设六品至九品官，分掌财赋、巡警、教育、监狱、农工商庶务，同集一署办公；

3，另设地方审判厅受理诉讼；并划州县各分数区，每区设谳局一所，置审判官，不服者方准上控于地方审判厅；

4，每府、州、县各设议事会，由民选议员，公议本地方应办之事；

5，仍留各巡道，监督各府、州、县。

上述五项改革设想，主要是为了减少领导层级，加强基层，在体制上则要求行政与司法分离。

此外还有一种方案，即以督抚经管外交、军政，监督一切行政、司法；以布政使专管民政，兼管农工商业；以按察使专管司法上之行政，监督高等审判厅；另设财政司专管财政，兼管交通事务；此外，学、盐、粮、关、河道仍以旧制。

官职改革的方案出台后，各省督抚意见纷纭，请求缓行改革者多，而以财力不足等借口推脱。实际上，各省督抚对地方官制改革多有抵触。至光绪三十三年五月二十七，“各省官制通则”三十四条，奉旨颁行。

官制改革的要点

一是关于地方行政之改革

1，东北地区建省，裁撤原东北地区之将军、都统、副都统，建立东北三省，设东三省总督及奉天、吉林、黑龙江三省巡抚；

2，裁撤督抚同城，各省督抚衙门设幕职文牍并分科治事；设会议厅，定期议事；

3，省级分置三司（布政司、提学司、提法司）、两道（巡警道、劝业道），各定属员，分科治事。裁撤各分守、分巡道，酌留兵备道；

4，各省行政区划仍设府、直隶州、直隶厅、州、县。各州、县设佐治官：警务长、视学员、劝业员、典狱员、主计员等，分掌各项事务；

5，各省、地方分期设立高等、地方及初级审判厅，分别承理各项诉讼及上控事件；

6，各省府、厅、州、县，分期设立议事会；

二是关于地方军政之改革

1，中央的兵部改为陆军部，职掌为统辖京、外陆军及旗人、绿各营军人，并关涉军事之各项学堂及军械制造局、厂。全国军队归陆军部统帅后，分全国陆军为常备军、续军机后备军。其常备军全国拟编三十六镇，于光绪三十三年二月二十一日奏准，按省分配，限年编练；

2，将各省原驻防、练各营及杂项队伍，一律改为巡防队，平时维护地方治安，战时配合守御，为陆军声援；

3，奏准建立全国第一支陆军警察队，仿照西方宪兵之制，为军事警察。先建一营，驻扎京师，监察近畿各镇。京师设立陆军警察处一所，隶属陆军部，为各省陆军警察的总部；

4，将全国绿营兵一律改为巡警。其后经过陆军部议准，挑选年力富强、体量合格、粗识文字者改为巡警，其余各营，分期裁撤。

清末的官制改革，是在革命一触即发、受内外压力的情况下，清统治者以求苟延残喘的权宜之计。名为仿行立宪，实际上是为了加强集权，显然这个目的并未达成。

以地方官制改革而言，收权归为朝廷是唯一的目的，只是形式和方法有所变更。过去王命所至，无敢不从。但清末情形大变，中央对地方实际上已经严重脱节，难以控制。故而在这次改革中，实行从上而下，逐级将职权划一、集中，以达中央。

尽管官制改革的初衷并不是真正实行立宪，但其中的许多措施也是两千多年封建王朝的一次颠覆。

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