自然资源是生态空间、生态产品的来源，也是经济社会发展的物质基础，在人民城市建设中具有独特的作用价值。自然资源保护利用的整体谋划和顶层设计将对城市经济社会发展、城市空间治理、生产方式和生活方式等方面产生深刻的影响。

上海人口众多、自然资源相对缺乏、环境容量有限，为更好地实现自然资源在人民城市建设发展中所肩负的经济、社会和生态价值，应从高质量利用、高水平保护、优化配置等方面推动自然资源合理保护、科学利用、精细管理。

突出“高质量利用”引领，打造高品质国土空间和新的经济增长极

以土地资源高质量利用整体提升城市综合承载能力、经济密度和空间品质。以资源环境承载力科学确定城市发展空间底线。结合国土空间开发和自然资源利用的问题和风险，通过资源环境承载能力的评价与监测预警，合理确定城市发展的用地总量、人口规模、开发强度，优化国土空间开发格局，划定城市开发建设的空间底线，促进人、地、环境相协调。

提高土地资源经济密度。坚持质量绩效导向，通过提高轨道交通站点周边和重点地区容积率、建立差别化的土地供应机制、存量建设用地提容增效与转型利用等措施，促进城市经济规模和效益提升。

优化国土空间复合利用策略。在中心城区、郊区新城、新市镇开发地区引导工业研发、商务贸易、配套服务、公共活动空间、绿地空间等多功能混合配置、空间设施共享，强化功能配置、标准指引、用途转用等管理要求，通过土地混合利用、建筑复合使用、弹性空间设计，为市民提供高品质的公共活动空间。

落实土地要素保障优质产业项目落地。上海通过编制产业地图、设立特色产业园区、设立产业标准地、优化产业用地高质量利用政策，让“好项目不缺土地、好产业不缺空间”，推动优质重大产业项目落地服务经济发展，不断提升城市能级和核心竞争力。

突出“高水平保护”目标，协调农业生产空间与绿色生态空间布局，满足人民群众对农产品应急保障和优质生态产品的需求。

严守耕地和永久基本农田保护红线，通过农业空间科学利用提供更加安全健康的农产品。一是完善耕地和永久基本农田保护政策。贯彻落实最严格的耕地保护制度，在划定永久基本农田地块、建立永久基本农田地块图表册数据库的基础上，需要进一步研究耕地的非耕化管控、用养结合等措施，建立“划、建、管、补、用”长效机制为核心的耕地保护格局，促进永久基本农田管理科学化、规范化、精细化。二是优化耕地数量、质量、生态、文化、景观“五位一体”保护策略。特大城市耕地具有多功能特征，以耕地和农业为载体，融合创意、文化、康养、休闲等多功能、复合型、创新性新经济新业态发展，从复合利用模式、分区准入条件、用途管制规则等方面探索耕地多功能保护策略。三是动态监管耕地土壤环境质量状况。强化耕地土壤环境质量标准制定、监测指标设计和网络设立、绿色生产技术、面源污染控制等方面，建立受污染地块调查-监测-评价-修复-后评估全过程管理机制，将耕地安全利用率作为自然资源安全利用的重要指标，研制耕地污染防治与修复技术，提升耕地综合质量。

坚持生态空间一体化建设与保护，增加城市绿色空间供给。一是强化多元生态要素一体化建设策略。从以城市公园绿地建设为主向多元生态要素一体化共建拓展，完善全市蓝绿网络结构布局，强化林地、湿地、水面等生态要素系统布局、通盘考量，监测湿地保有率、河湖水面率、森林覆盖率等生态空间变化情况，近期聚焦联通市、区两级生态走廊的环廊森林片区建设、主城区环城公园带、郊野公园建设等，着重提供更多优质生态产品满足人民日益增长的优美生态环境需要。二是关注小微和老旧社区绿色空间问题。在城市微更新、旧区改造中，强化城市设计手段对于小微绿色空间的整合,与生态空间网络形成连续的绿色空间系统。三是强化国土空间生态保护修复。选择全市生态敏感地区、生态脆弱地区，开展国土空间综合整治修复、生物多样性保护。四是探索生态产品价值实现路径。探索生态产品价值量化、价格评估、资产价值核算，优化崇明生态岛、黄浦江上游等重点生态功能区的生态补偿机制，完善生态空间建设与保护政策实施保障。

突出“优化配置”导向，强化乡村地区自然资源政策供给，激发乡村振兴的“造血”能力

高效配置乡村土地资源，整合并用好乡村地区自然资源系统政策。强化乡村地区规划引领和村庄设计。做好村庄布局规划，统筹乡村地区基础设施、公共服务、产业发展、生态、农业、居住空间，做好乡村文化传承和建筑设计，提升乡村自然资源美学价值。

打好支撑乡村发展的政策组合拳。整合低效建设用地减量、集体经营性建设用地入市、农民居住相对集中等土地政策，与生态环境综合治理、产业结构调整等相关政策形成政策组合拳，引导产能落后、污染严重的低效建设用地退出，结余的新增建设用地指标为集体经济组织和农民长效收益建立“造血”机制，所得收益返还、用于农村集体经济组织和农民。

分区分类引导乡村建设发展。根据乡村区位条件、资源禀赋、基础条件的差异，系统考虑乡村发展动力、资源条件，分步骤、按计划地推动乡村产业发展、改善人居环境，进一步促进生态资源转化为生态资本、生态价值转化为经济价值，为乡村地区发展增添动力。以金山区廊下镇为例，在乡村振兴发展中通过土地复合利用、三产融合发展、生态环境治理，以点带面打造成一个田园小镇，最终促使丰富的农业和生态资源转化为乡村发展的优势资源，经调研，廊下镇村民幸福指数在全区排第一位。

做好乡村地区制度改革的政策配套。在新《土地管理法》实施中，做好土地征收、宅基地有偿退出、集体经营性建设用入市等配套政策设计，维护乡村地区发展社会稳定性。近期，上海加强了乡村建设项目审批流程改革并形成细则，明确了审批事项、简化审批环节、减少审批沟通成本，提高了项目实施效率，从管理角度提升了乡镇发展的自主性和灵活性。

作者单位：上海自然资源研究中心

上海市重点智库供稿

作者：王寒梅、许伟、方国安
编辑：陈瑜
责任编辑：杨逸淇

*文汇独家稿件，转载请注明出处。