在西方国家公共选择过程中，充满政治家－官员－政党－利益集团－选民之间的利益和力量博弈，存在着大量投票操纵和投票交易。有关各方的“经济人理性”导致实际公共福利目标（即，公共部门预定目标）选择通常有利于利益集团，导致社会所需要公共品提供不足，而社会不需要的特殊利益“俱乐部品”提供过多。

在西方历史现实中，市场本身存在结构性失灵，国家也存在结构性失灵，市场-国家边界冲突又从未停歇，或者是自由放任市场边界大踏步入侵社会生活一切领域，货币拜物教泛滥，资本力量吞噬一切；或者是国家干预有形之手伸得太长、太深，“生活世界”被国家“公共意志”化。

现实经济社会也好，政治-经济哲学也罢，都始终没有找到市场-国家最优或现实最优的边界，始终处于——市场自由放任和国家干预主义——两种思潮的对立对抗中。西方政治国家存在的根本理由依据和充分条件是：能够有效校正或降低市场结构性规则制度失灵；能够有效提供——整体资源配置社会福利效率增进所必需而市场无法提供的——公共品。公共品缺失，是市场失灵一部分；而改善市场结构性失灵，就是政府提供的最基本的制度公共品。但这样的政治国家，并非黑格尔“神自身在地上的行进”，并非完全无缺，同样存在着结构性失灵——西方政治国家专效制度交易资本不足，或国家无效交易成本过大。

笔者将在此探讨西方国家失灵的各类成因。其客观成因，统言之，是公共性内含的结构制度性的低效率；主观成因，是代理人自利最优理性。

首先，西方国家的公共产权并非严格意义上独立、排他性的产权。

公共产权，作为一种特殊的共有产权，不具有私人产权排他性、清晰性、权责利对称性、独立性等有效产权所必需的属性特征。有效产权意味着成本收益的内部化。即，产权主体拥有全部的用益权，也拥有承担全部成本的义务，产权主体能够本着净收益最大化原则，自主进行产权运用，产权主体能够对其行为进行合理预期。

西方国家公共产权因为不具有上述基本特征，无法完全实现成本收益的内部化（成本可以外部化，即由纳税人买单），无法产生剩余最大化激励和履行相应产权义务约束，无法建立有效竞争激励机制和惩罚机制。人人拥有权利、人人又没有权利。人人可以通过公共产权得到最大化个人利益，而又无需承担相应成本义务，存在严重免费乘车负外部性（倾向于浪费、高成本、偷懒、墨守陈规，等）。因此，西方国家公共部门（包括政府、公益财团组织和公共企业）作为公共产权部门，其效率低下是由其产权制度属性根本决定的。

我们知道，公共产权决定了公共财政的软预算性。在私人产权下，产权主体为追求净收益最大化，必须实行收益最大化－成本最小化会计硬约束。但在公共产权下，产权主体无需追求公共净收益最大化，可以用高得多的成本（公共产权使得可以实行成本外部化）提供既定公共产品（公共收益）。

正如尼斯凯南所说的，西方公共部门存在成本（是私人成本）2倍法则，无需严格实施平衡预算，这就使得实施大规模赤字财政、公债经济，具有了客观制度条件，公共部门迅速膨胀，公共品提供效率低下。西方公共财政预算制度的不合理性，刺激了浪费、挥霍、高报、虚报等行为。传统公共部门财政预算是年度的和渐进的（在上年技术基础上进行边际调整）。（伸头一刀、缩头一刀）渐进主义的预算制度，与公共品提供真实成本效率没有多大关系，它使得公共部门财政预算得以逐年增长。而零基预算制度，又使得公共部门没有任何预算节约的激励，预算结余部门还具有强烈动机将预算结余挥霍掉或者将预算结余进行浪费性无效使用（如果不用，形成结余，下一年度预算不会增加反而可能减少）。而浪费挥霍的预算资金是由纳税人买单的，因此，西方国家公共成本外部化的负外部性免费乘车现象十分严重。

而公共部门的终极特征是公权力部门。尽管西方国家公权力是所谓人民主权委托授权的契约化权利，但这种权利是一种不平等、垄断性、支配性超级权利。这种权利一旦获得，它就获得了对社会的强制性，而公众对公权力主体却没有强制约束力（代理者公权力对委托授权者的相对自主性）。

西方政治国家“依法”凭藉其公权力而对社会强制纳税，公共财政税收构成了公共产权的源泉。因此，公权力是公共财政、公共产权的最终源泉。正因为西方国家公权力是一种不平等、垄断性、支配性、强制性超级权利，它获得了对社会资源配权利实施配置的超级权利，以占据高得多的资源比例，提供较少的公共品。同时，西方国家的公权力能够造租（设租）。围绕着公权力，利益关联者就会寻租，有关官员就可能索租或分租。因此，西方国家公共部门代理人具有扩张机构－人员－财政预算、寻求更大资源配置权力（审批权）的内生、天然的倾向，其官员总是希望自己部门更大、拥有下属更多、掌握的预算更大，从而拥有更多的权力和影响力，以更大程度实现权力私利化、权力租金化、权力资本化、权利利益集团化。

西方国家公共部门公共品的提供也是垄断性的，实际上表现为双重垄断，即，政治家－官员双垄断。政治家（民意代表和民选官员）垄断了公共财政预算，是公共品买方垄断，而行政部门官员则垄断了公共品生产提供过程，是公共品卖方垄断。没有竞争，决定了其公共品提供必然是较高的价格（因而较高的成本、较高的公共支出、较高的公共税收或公债）和较少的公共品提供，日常运转浪费也比较严重。

公共部门在提供生产公共品的过程中具有的联合作业、联合生产的本质属性，即公共作业过程。特定公共品的提供由多个层级、多个部门、多个官员共同参与组织生产。而提供什么、提供多少公共品、怎样提供公共品，因而需要多少公共支出、征收多少税，公共经济资源配置决策都是在政治公共选择过程中完成的。但在西方国家公共选择过程中，充满政治家－官员－政党－利益集团－选民之间的利益和力量博弈，存在着大量投票操纵和投票交易，公共选择的时间、社会资源耗费等的交易费用巨大，导致认识、决策、执行和效果的时滞。在公共选择过程中，有关各方的“经济人理性”导致实际公共福利目标（即，公共部门预定目标）选择通常有利于利益集团，导致社会所需要公共品提供不足，而社会不需要的特殊利益“俱乐部品”提供过多。

西方国家结构性制度失灵，日益体现为——西方民主政治（公共选择）过程——资本寡头（大利益集团）租金交易政治的失败。

西方国家结构性制度失灵，日益体现为——西方民主政治（公共选择）过程——资本寡头（大利益集团）租金交易政治的失败。鉴于西方国家公共部门存在公共产权、公共财政、公共权力、公共垄断、公共作业、公共选择六大公共制度结构内在属性，政府－公共部门失灵（效率低下）是在制度上、根本上难以避免的必然现象。

我们再来看看西方国家结构性制度失灵的主观成因：代理人自利最优理性。所谓自利理性，即指西方国家政治家、官员归根到底追求的是个人净利益（净收益、净效用）最大化，并基于此最大化进行行为成本－收益计算。

西方国家政治代理人自利理性最集中的体现，就是1970年代晚期以来，美国等国家资本代理政策租金交易政党政治根本动力机制的形成。由于政治家、代理人都首先或者最终考虑的是个人自利行为最优化，再加上上述六大制度结构性特征所提供的自利行为制度可能性，主客观条件的结合，必然导致严重的政府－公共部门失灵。

这种公共部门代理人自利理性造成的公共失灵，包括公共部门目标函数的偏离（不需要的公共品提供多了，需要的公共品提高少了），浪费、挥霍、高福利、寻租、虚报、高报等公共品提供成本的倍加扩张、公共品提供无效率（包括形式主义、公文旅行、文山会海）和政策目标无效率，偷懒懈怠、墨守陈规、风险回避、不负责任等机会主义免费乘车负外部性，权力私利化、权力租金化、权力资本化、权利利益集团化，公共部门规模无法抑制的内在性膨胀，内部严格有效制度管理的缺失等等。

西方国家“父爱主义”的干预，一方面是由于受到新政自由主义、社会民主主义和凯恩斯主义影响，客观上为稳定经济和社会发展所必需；另一方面，实际上，在很大程度上是在政治家自利动机的强烈刺激下得到扩张。政治家为了选票、赢得选举，必须迎合对自己选情有利的选民尤其是利益集团的需要，提出过度扩张的财政、货币和福利政策。所谓政治经济周期（经济周期的政治周期化）充分显示了政治家的经济人理性。社会稳定也是政治家基本的自利动机需要。

任何公共选择过程都需要大量信息。由于公共选择不同于市场选择的是，市场选择是分散决策，公共选择是集中、集体决策，因此，公共部门面临着比私人部门更为严重的不确定性和信息不完全问题。

这就是完全实行公共选择的计划资源配置体系崩溃的主要客观原因之一。由于未来是不确定的，现状总是处于不断变动中，当外部客观环境剧烈变化后，要使得公共选择符合这一变化，就需要大量的信息。而搜集信息需要付出额外的交易成本（时间、精力、人员、货币、其他资源）。公共部门存在巨大的信息交易成本问题。计划项目预算制度和零基预算制度改革，之所以失败，根本原因就在于——无穷巨大的信息成本约束。

基于“理性疏忽”或者“理性无知”，公共部门只能根据有限的信息进行公共选择，因此，公共选择过程是有限理性的。这就使得公共部门即便大公无私，也难以完全充分预料其政策后果，政策失误、政策效果相反等，在所难免。公共部门存在严重的信息不完全导致的政策失灵、政策走样现象。西方国家公共部门为了解决严重的信息不完全问题，具有使公共选择结果规模化、同一化、平均化、简单化的内生倾向，这就使得选民、市场无法充分体现多样化偏好选择，存在严重的福利损失。

简·丁伯根 （Jan Tinbergen,1903—1994）

肯尼斯·约瑟夫·阿罗 （Kenneth J.Arrow，1921—2017）

更为严重的问题是信息不对称、以及外部环境变动客观自然风险、信息不对称有限理性、经济人理性共同引发的无所不在的委托代理机会主义扭曲。所谓信息不对称，是指由于双方拥有的信息量不相同，一方拥有另一方所不知道的信息，也即所谓私人信息。在不对称信息双方中，拥有私人信息、处于信息优势的一方被称为代理方，不拥有私人信息、处于信息劣势的一方称为委托方。因此，只要存在着信息不对称，一方拥有私人信息，就存在所谓的委托代理关系。

西方国家公共部门是垄断性的权力垂直管理组织体系，存在着多层次信息不对称和委托代理链，也即，通常存在着比私人部门更为严重的委托代理机会主义问题。比如，（能力私人信息）事前信息不对称导致公共部门人力资源管理的逆向选择困境。至于（价值、态度、努力等）事后信息不对称，则导致了更为多样化、更为普遍、极其严重的道德故障（免费乘车负外部性）。比如，偷懒、墨守陈规、不作为、浪费、挥霍、虚报或高报成本预算、假公共利益之名行个人自利之实（比如，以公共品提供之名要求增加机构、人员和预算，扩大部门规模）、权力寻租等等，这一切的一切都与事后信息不对称引起的道德故障有关。

公共部门有限理性的另一个表现是有限知识和能力。外部环境在不断变动中，要求公共部门与时俱进，具备相应的判断、预期、适应、调整、决策、执行、反馈、创新能力尤其是制度创新能力。但西方国家公共部门代理人由于其知识和能力的有限，无法适应外部环境变动的客观要求，无法即时、准确地回应社会公众福利需求变动。这就是凯恩斯主义干预药方盛行不衰、大行其道的重要原因。西方政治国家，包括主流经济学本身，迄今为止，缺乏对总量干预药方长期失效、副效应日益巨大的足够理性判断。而西方国家政策立法过程，建立在无所不在的经济和社会预测基础上。但随着时间的延长，有关经济预测，通常是不准确的，甚至一项基于预测的政策立法未及通过，即已失效。

私人部门的目标函数是相对比较容易确定的，就是根据私人企业的核心竞争力，确定相应的经营战略目标，通过成本－收益会计硬约束，实现利润最大化。但公共部门整体目标的确定是一个极为复杂、艰难的过程。

首先，公共选择目标，不是单一性的，而是大量的、极为多样化的，社会福利函数由一系列大量的社会子目标加总而成：W＝f(X1,X2,……,Xn)。在总资源稀缺性限制下，哪些社会子目标是社会优先需要的，子目标之间优先位序如何排序，如何对优先位序不同的子目标进行权数加总以确定社会总福利，这是一个极为复杂、艰难的过程。由于这里面存在大量信息、知识、能力问题，要对多样化的公共目标进行寻找－厘清－锁定－排序－加权，以确立相应的目标政策方案，是一个成本巨大的过程。

其次，正因为公共部门目标具有多样化系统性特征，难以像私人部门一样清晰界定（比如，销售、市场占有率、利润指标等等），难以有效衡量其目标实现程度。社会福利最大化发展相关的公共子目标群，是一个既有短期相互替代性、又有长期互补性的一个目标关联性系统。公共子目标相互之间存在四种可能的关系：替代性、互补性、一致性、独立性。对目标之间相互关系的认识直接关系到——为了实现n个公共子目标，到底需要多少个目标政策工具——这样一个由对公共目标系统认识的清晰化所引发的政策实践重大问题。

根据丁伯根法则，如果子目标之间关系是相对独立的，那么，n个相对独立的制度目标要求n个相对独立的制度工具。如果目标之间是相互独立的，那么，如果n＞m，方程组无解，实际上无法确定、找不到实现目标的制度工具。事实上，复杂独立制度目标需要不同的独立的制度工具组合。如果目标比较复杂，一个独立的目标不可能只通过单一的规则制度实现，而通常需要以一个规则制度为主，辅之以其他一二个制度工具，因此，一个较为复杂的独立目标需要一个制度工具组合来实现。不同的目标(xi)需要不同的制度组合(zi)。xi=ai1y1+ai2y2+……+aim ym=F(zi)。如果目标之间相互关联，实际上所需制度工具数量可以少于制度目标数量，方程组依然有解。

目标之间相关性一致性越强、制度工具之间相关性越强（制度工具相互之间的配套组合兼容），那么，解决同样多的制度目标问题，所需要的制度工具数量就越少。在目标之间具有关联性下，就必须用最少的政策、制度工具mmin及其最优组合Z*，最大程度实现n个目标，是最有效率的目标政策制度组合安排，符合奥卡姆剃刀简单性、经济性法则。但由于前述各种原因，西方国家公共部门不可能对子目标系统相互关联系性有准确清晰的认识，因此，相应的政策工具选择就很难做到准确、简单、经济、有效。

作为公共总目标函数的西方国家社会福利函数是通过公共选择过程加总实际确立的，但公共选择下偏好加总中的周期多数现象、投票循环悖论（也与目标方案数、投票先后次序、投票次数轮数等有关）、投票规则议程操纵、个人偏好显示非真实性、策略性投票、投票免费乘车等表明，真实、真正的社会福利目标函数投票加总具有不可获得性，作为唯一解的公共选择真实均衡不存在。

阿罗不可能定理在理论上证明，同时满足5公理（1、目标偏好传递性、一致性、合理性，2、帕累托改善，3、公共选择自由性、备选对象广泛性，4、[无关备选对象的]独立性，5、非独裁性）的目标偏好加总的完善的公共选择是不存在的。或者说，在民主的条件下，其他4个公理条件不可能完全被同时满足；或者说，在西方国家民主条件下，不可能同时实现公共选择目标偏好传递性（因而不存在周期多数和循环悖论）和其他3个条件。

即便公共选择满足单峰偏好要求，公共选择偏好加总的结果是，中间投票者目标函数构成现实的公共目标函数。事实上，前述所有原因导致西方国家公共部门议会、政府、政治家、官员等代理人所宣称的实际公共目标函数与真实的、全体公众的公共目标函数是乖离的、不一致的。范围广大的公众中存在着严重的“免费乘车”，不去显示自己的真实偏好，利益集团可以运用自己的资源（经济、媒体等）影响选票从而影响投票过程，利益集团偏好往往左右公共目标形成过程。而代理人基于选票和自身利益经济人理性，往往被利益集团利益绑架，因而代理人公共目标函数在很大程度上变成利益集团目标函数。

因此，在西方国家现实公共选择中，由代理人所选择的公共目标函数，往往是特定利益集团目标函数，不是真实的社会福利目标函数，显示了代理人资本租金交易经济人自利理性。而实际公共目标函数对真实的社会福利函数的偏离，意味着中位选民定理、孔多塞法则失效，社会福利效率的下降，要么，社会所真正需要的公共品提供不足；要么，社会不需要的“特殊利益俱乐部品”提供过多。

在西方国家公共部门六大制度结构因素支撑下，除了信息不对称所引发的严重委托代理问题，也即委托人－代理人目标函数不兼容和利益激励约束不兼容外，公共部门在其内部无法建立有效的激励－严格约束机制。

由于公共产权和联合作业的性质，无法有效区分和鉴别个人业绩，迄今为止，西方各国公共部门基于职位分类、分等的薪酬体系设计，几乎都完全忽略了实际业绩与实际报酬的关系，也就是说公共雇员的实际报酬，既与公共部门目标实现无关，也与个人实际绩效没有太大关联。公共雇员（无论是公务员，还是事业单位公共雇员）的薪酬体系，实际上是职类、职位、职级范围内的平均主义。因此，西方国家公共产权一方面使得很多雇员倾向于少干活、出工不出力，另一方面，由于人力资源制度的反激励特性，又固化了公共部门的平均主义倾向。公共部门的平均主义刚性，成为建立多劳多得、优劳优酬、奖勤罚懒、优胜劣汰的有效竞争激励机制和实现公共事业发展的严重障碍，使得业绩贡献与公平效率的优良组织文化氛围难以形成。

由于上述所有原因，造成了西方国家公共部门无法抑制的支出内生性膨胀必然倾向。公共部门的权力因而其规模过度膨胀，是公共部门人浮于事、效率耗损、政府故障的集中、综合体现。这就是所谓的帕金森定律——官僚主义、“官场传染病”、“组织麻痹病”或者“大企业病”。

作者：周志成（复旦大学国际关系与公共事务学院教授，本文节选自周志成《最优边界》（六卷本，复旦大学出版社，2019年7月）第四卷第五章第一节）
编辑：于颖

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