陈兆丰

核心观点

去年以来，上海市委市政府领导分工下基层抓试点，以前所未有的力度，开展以清除“五违”现象为重点的区域环境综合治理，取得明显成效。今年这项工作将全面推开，区域环境综合治理将成为社会管理领域的主战场，补短板、破难题将成为各级政府工作的主题词。当前在着力补齐城市管理短板、推进区域环境综合治理的同时，要着眼长效机制的建立和完善，杜绝“五违”现象短板的再生和回潮

去年以来，上海市委市政府领导分工下基层抓试点，以前所未有的力度，开展以清除“五违”现象为重点的区域环境综合治理，取得明显成效。今年这项工作将全面推开，区域环境综合治理将成为社会管理领域的主战场，补短板、破难题将成为各级政府工作的主题词。当前值得研究的是，如何持续推进补齐短板，建立长效机制，保障城市的健康发展和有序运行。

“五违”现象有复杂的形成原因

区域环境综合治理的重点是违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住“五违”现象，也是由来已久的城市管理短板，在城市发展中具有一定普遍性。这个短板之“短”的存在是个历史过程，既有错综复杂的形成原因，也有相同或相似的内在特性。表现在:

———侵害公共利益的违法性。“五违”现象有不同的存在方式，其违法主体多元，既有法人，也有自然人;其违法表现多样，既有强占公共资源、损害公共利益，如违法占地、违法搭建等，也有利用薄弱环节，蓄意逃避监管，如违法经营、违法排污、违法居住等。

———群体仿效的扩散性。以违法手段获取私利是“五违”现象形成的基本动因。“五违”行为付出的成本往往极低，获利数额巨大。眼看违法者腰包越来越鼓，周边仿效者越来越多，形成“破窗效应”，区域内“五违”现象不断蔓延扩散。

———需求动因的持续性。进入本世纪后，随着上海发展，来沪常住人口数量猛增。租金较低的违法建筑常常成为其租房首选，需求进而持续旺盛，与此同时违法经营、违法排污等现象不断产生。

———地域扩张的无序性。“五违”现象开始向市区外围、市郊结合部及郊区城镇蔓延，由于这些地域基础设施和生活条件相对便利，同时管理又处于空缺甚至空白状态，导致“五违”现象无序扩张。在这些地区“城中村”随处可见，有的区仅一个镇就有几十个“城中村”，其居住者绝大部分是来沪人员，有的比重高达90%以上，本地市民不足十分之一，城市管理陷入十分困难的境地。

———管理约束的松散性。一是缺乏合力，对“五违”现象的管理涉及方方面面，但有关部门和单位往往各自为政，推诿扯皮现象大量存在;二是管理滞后，管理部门往往不重视初始状态的治理;三是存在时紧时松、“一阵风”现象。

———隐患叠加的风险性。存在“五违”现象的区域往往隐患重重。同时由于租房者相互间情况不明，有些犯罪嫌疑人在这里找到了“避难所”。公安机关很难掌握其确切情况，发现后也容易逃脱，给城市公共秩序和安全造成了严重隐患。

要着眼长效机制的建立和完善

当前在着力补齐城市管理短板、推进区域环境综合治理的同时，要着眼长效机制的建立和完善，杜绝“五违”现象短板的再生和回潮。

摸清底数，确立整治目标。对不同区域各种类型的“五违”现象进行梳理，分门别类建立数据库。在此基础上，根据不同情况综合施策。对企事业单位尤其是国有性质的单位存在的“五违”现象，应坚决采取措施限期清除;对存在时期较长、成因复杂、困难群体较多的区域，可采取适当疏导措施，有的可结合产业结构调整妥善安置，有的可结合旧区、旧城镇改造逐步解决。

规划引领，巩固工作成果。加快新城、新市镇等区域控制性详细规划及村庄规划的编制，确定产业、人口、建筑等基本要素的布局和规模。将区域环境综合治理与城乡规划的实施有机结合，对已经完成环境综合治理的区域，应按规划要求严格管控，同时根据不同情况，抓紧实施结构调整和功能转换。从源头和基础上消除“五违”现象的产生条件，杜绝其卷土重来的可能。

整合资源，形成有效合力。去年初，上海城管执法体制实施了改革，《上海市城市管理行政执法条例》　也已出台。当前，一方面要总结经验，将有效的运作机制固化和完善，进一步明确相应管理部门的职责，以形成有效合力;另一方面，要进一步整合司法及行政执法资源，严格执法;同时不断研究和完善相应的法规和规章，为区域环境综合治理提供更强的法律支撑。

加大力度，推进网格化管理。网格化管理是城市管理的创新模式，具有覆盖全面、处置及时、标准精细等特点。当前应以区域环境综合治理为动力，推进网格化管理，形成市、区、街镇、社区及村居的网格层级，落实各级责任人。在制度建设上，要明确网格运行规则，确定单元网格范围，加强对责任人的考核。在硬件建设上，要加大投入，确保网格设施的正常运行。

强化约束，健全诚信体系。“五违”现象应纳入社会征信体系。将有违法记录者，作为列入黑名单的重要条件，根据不同对象及违法情节在经营、就业、出行及享受公共服务方面给予不同程度的限制。禁止涉嫌违法占地或违法建设的相关物业进行交易、出租和抵押。对外地来沪常住人员，有的区已将存在违法记录、列入黑名单的情况作为享受在沪各项政策的否决条件。这些行之有效的做法应进一步总结和推广。

(作者为上海市人大城建环保委副主任委员)